石忆邵：土地集约利用再思考

    城市土地集约利用的主要方式与途径
    城市土地集约利用是指以符合有关城市法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高城市土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式。
    按照生产要素投入构成的不同，土地集约利用可划分为资本集约型、劳动集约型和技术集约型等类型。一般来说，城市土地集约利用主要有如下几种方式：
    （1）避免土地的闲置所造成的“时间性浪费”。如加快未利用土地开发，提高土地利用率；加快闲置厂房租赁回购，减少闲置浪费。
    （2）合理确定一切建筑物、用地项目的占地标准，避免盲目贪大求宽，多占少用。
    （3）存量土地再开发。通过土地置换、“腾笼换鸟”等形式，推进土地利用由高能耗、高水耗、高地耗企业或项目向低能耗、低水耗、低地耗企业或项目转变，由高碳排放企业或项目向低碳排放企业或项目转变，由低产出、低附加值企业或项目向高产出、高附加值企业或项目转变。
    在日本大手町，面对许多建筑的老化和重建，政府出台了集约换地的“连锁型再开发”方案。首先，在国有公用厅舍的废弃地建造多栋建筑物，然后将要改建的区域中的业主搬入已建好的建筑物中，将希望重建者的土地与政府公用厅舍的土地进行集约置换，完成第一次再开发事业；第二次再开发事业是将第一期改造时腾空的旧建筑物拆毁，在这块土地上建造建筑物，再将两侧其他想重建的业主迁入这些建筑物中去，而他们的土地则与第一次搬迁者的土地进行集约置换。而这两块置换出来的土地可以留做以后的连锁置换时使用。此举即是通过土地连锁置换达到土地集约利用的典型案例。
    （4）多层或多功能复合型土地利用。譬如：通过加层、改扩建等措施，适度提高建筑容积率；加大服务于单一功能土地的空间利用强度；将地上空间的居住、休憩、商务等功能结合在一起，形成多层次、多功能的复合土地利用模式。
    归纳起来，城市土地集约利用有下列几种主要途径：
    （1）拓展发展空间。包括：开发重点由中心城区向郊区转移；加快滩涂资源的开发利用，建设产业基地或产城融合发展区域；加快地下空间开发，如在上海人民广场、陆家嘴、北外滩、徐家汇、五角场等重点地区建设骨干型地下空间工程，以及在郊区新城规划建设和开发利用地下空间；大力发展楼宇经济。
    楼宇经济是都市型产业与知识密集型产业的聚合体，具有高聚集度、高辐射力、高产业关联度、资源节约型和环境友好型（水耗少、能耗少、占地面积小、环境污染小）、地均产出和楼均产出高、产品的知识含量和附加值高等特点。据调查统计，2009年上海共有办公楼3900万平方米，全市税收超过1亿元的办公楼有50多幢。其中：总部楼、众师（设计师、理财师、会计师、税务师、咨询师、医疗保健师、律师等）楼、知识传媒（出版印刷业、传媒广告业、创意产业等）楼等三大类高档商务楼的发展潜力大，一幢商务楼所产生的税收相当于面积达数平方公里的土地所产生的税收，如恒隆广场2007年税收超过12亿元， 2011年增加至29.7亿元。
    （2）转变思维方式。推行“无地招商”，如增资扩股、“腾笼换鸟”、收购兼并等招商模式，在不增加土地要素投入的情况下，提高土地利用率及其单位面积上的资本、技术等要素的投入强度；调整产业结构，重视发展高科技产业和战略性新兴产业；以品牌开发区为引领，推进“区区合作，跨地区合作”，形成新的经济发展合力。
    （3）转变管理方式。通过量化控制土地，强化产业集聚。实行供地量与投资规模、投资密度挂钩政策，如青浦工业园区规定项目投资密度不低于3亿美元/平方公里，产出不低于30亿元/平方公里；在规划设计上，明确规定项目用地的建筑密度和容积率的最低标准（如建筑密度从0.4调整到0.5，容积率从1.0调整到1.5）；通过引优汰劣，淘汰能耗高、产值低、污染重的企业，2010年上海全市开发区共淘汰调整1000余家劣势企业，腾出土地近1335公顷。通过实施“城乡建设用地增减挂钩”政策试点，开展宅基地置换，推进农民居住向城镇集中，科学布局农村居住社区，合理确定新建农民居住区的容积率。继续推进规划集中建设区以外的现状工业用地整理复垦。积极鼓励规划集中建设区内区位条件较好、紧邻城区或产业基地的区块转型发展生产性服务业。如推动占地面积大、产出少、产品科技含量低的传统加工制造业园区向生产性服务业集聚区转型，吸引中小型跨国企业总部、营销中心、研发中心、设计中心入驻，达到进一步提升单位土地面积上的营业收入的目的。
    土地集约利用存在的主要问题
    概括言之，多年来上海在城市土地集约利用方面取得了有目共睹的成绩，也涌现了一批如闵行新兴技术开发区、漕河泾新兴技术开发区等为代表的节约集约用地典型。但从国际比较来看，上海城市土地仍存在利用效率不高、结构不合理、闲置粗放等问题。当然，差距也就意味着潜力。
    由于开发区既是城市产业的集聚中心和区域经济增长的引擎，是经济增长活力与潜力并存的区域，也是城市土地集约利用的先行示范区域，因此，这里以开发区为例进行分析。
    近十年来，上海开发区在土地集约利用方面已经取得了明显成效。但相比而言，上海开发区在土地集约利用方面仍然存在下列主要问题：
    （1）平均综合容积率还较低。在日本，规定工业区的容积率为2.0-4.0左右。在上海，开发区扩容热衷于土地平面扩张而轻视竖向开发的倾向犹存。尽管上海开发区的平均综合容积率总体上趋于上升，但到2011年，全市公告开发区平均综合容积率只有0.64。其中：国家级开发区为1.03；市级开发区仅为0.55。
    （2）已建成投产企业单位土地面积吸纳的就业人员出现下降态势。1985-2000年间，日本东京工业用地的地均从业人数保持在1.72-1.88万人/平方公里，总体上相对稳定。而在上海，全市开发区已建成投产企业平均单位土地面积吸纳就业人员从2004年的7902.79人/平方公里降至2009年的6224.92人/平方公里，2011年又降为5575.92人/平方公里。
    （3）单位工业产值土地消耗量呈现“减而复增”的波动变化趋势。2004年全市开发区单位工业产值土地消耗量为2.231公顷/亿元，2009年下降至1.728公顷/亿元，2011年又增至1.848公顷/亿元，表明2009-2011年间上海开发区的土地扩张速度快于工业产值增长速度。
    （4）单位土地面积上的就业人口增长率远低于综合容积率的增长率。2004年上海全市开发区综合容积率为0.41，每单位已建成投产企业土地面积上的从业人数为0.7970万人/平方公里；2008年全市开发区综合容积率增加至0.50，每单位已建成投产企业土地面积上的从业人数为0.8278万人/平方公里。也就是说，2004-2008年间，上海开发区综合容积率增加了约21.95%，但单位已建成投产企业土地面积上的从业人数仅增加了3.86%。
    推进土地集约利用的几点建议
    推进城市土地集约利用是缓解城市经济社会发展对土地资源的刚性需求与土地资源紧缺矛盾的重要举措，是保障发展、保护资源、保全生态的基本要求，也是“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”，促进城市内涵型发展的客观需要。
    （1）正确认识高强度开发与土地集约利用的辩证关系。城市中心城区的大规模高强度开发方式的确有利于提高土地集约利用的程度和效率，但也可能导致负的外部性，如易于引发地面沉降；不利于空气流通，易于产生热岛效应；易于增大火灾、地震等重大自然灾害的损失和风险，等等。因此，土地集约利用不能过于强调其经济效益，更应关注其社会效益、防灾与安全风险，要结合城市各区域的功能定位，合理确定其适宜建筑容积率及其人口密度，倡导对城市土地利用方式的内涵式挖潜，在确保大城市中心城区可持续发展的同时，遏制城市的无序蔓延扩张。
    （2）确立以公共福祉为核心的土地集约利用基本原则。城市发展的最终目标在于通过提升城市的附加价值，进而提高城市居民的生活品质和公共福祉。由于土地是国计民生之本，在土地集约利用的计划和实施中，城市政府往往占据主导地位。因此，一方面，城市政府应当确立以公共福祉为核心的城市土地集约利用基本原则，在产业结构快速调整、城市化进程持续发展以及消费结构明显升级的经济社会变革中，始终坚持人与自然之间和谐、循环、共生的理念，避免因过度重视工业发展而忽视市民生活环境的偏向，抑制工业化和城市化过快发展对城市公共资源和公共空间的日益蚕食，注意保持单位土地面积上的就业人口增长率与综合容积率的增长率的互动协调发展，推动人地互动转性的新型城镇化，谋求城市土地的公共福祉最大化。另一方面，又要充分发挥民间资本的作用，积极鼓励民间力量、民众参与到土地的集约利用中来，通过政府、土地使用者、民众的共同合作，实现城市土地集约利用的目的。
    （3）加强规划管控。日本政府先后通过颁布《城市规划法》、《市街地建筑物法》等一系列法律法规，逐步确立了土地用途分区管制制度，将土地集约利用的规划意图直接落实到空间上。该制度将城市土地划分为若干区域，首先明确每一区域的使用功能，对区域内的建筑高度、建筑密度、最小容积率、最小空地率等建设指标均有严格的限制，从而从规划管控上提高了土地的集约利用效率。这些经验值得我们借鉴和参考。
    （4）重视协调景观环境与土地集约利用的关系。城市土地集约利用必须考虑与道路网络相适应，要确保工业用地、流通业务与人居环境的便利，同时要注意与周边城市街道环境相协调。
    （5）健全土地集约利用的法律体系。土地是不可再生的资源，对任何一个国家或城市来说，集约高效利用和保护土地，是切实提高人民生活水平、造福子孙后代的重要途径。因此，必须建立起有关土地利用的法律体系，从各个方面保障和促进土地的集约利用。日本在这方面有较为成功的经验。
    日本政府通过颁布《建筑基准法》、《土地基本法》、《都市计画法》、《新都市基盘整备法》等一系列的法律法规，并由相关法律直接明确中央政府和地方政府在国土开发中的责任、事权范围和财政投入比例，从国家和地方两个层面综合对土地资源进行合理的配置，为土地集约利用提供了法律保障。如在1970年通过的《建筑基准法》中，日本政府将容积地区制确定为一种制度，对建设用地与地上建筑的关系做出详细规定，将地上建筑容积率分等定级并实施奖励策略，对促进土地集约利用起到了积极的作用。