李厚廷：农地制度变革：方案评析和路径选择

    在社会主义新农村建设和发展现代农业的背景之下，人们对我国农地制度问题格外关注。事实上，农地制度问题在家庭联产承包经营责任制在全国普遍推开不久就已经引起了人们的注意，陈华震认为：当前经济发达地区农业出现的种种迹象，已经证明农业家庭联产承包制所起的作用有其历史的局限性。因此，适时地更新家庭联产承包制，已成为经济发达地区农业的主要出路[1]。之后，这一问题的研究始终没有停止，并且研究视角不断拓宽。杨国玉和郝秀英认为：家庭联产承包责任制的实现形式是一家一户的分散经营，其小规模生产的特征解决了农民的温饱问题，但解决不了农民的致富问题，也解决不了我国农业继续发展、提高其产业素质问题[2]。针对这一问题，理论界提出了一系列农地制度改革方案。面对这些方案，人们可能感觉到莫衷一是。本文在对这些改革方案进行简单评析的基础上，得到一个统驭诸多农地制度改革方案的“纲”，提出农地制度变革的有效路径。
    一、农地制度变革方案之一：在现有制度框架中推进土地使用权的流转
    耿玉春等认为：世界发达国家和我国发达地区农业经济发展的实践证明，没有土地的适度集中经营，农业的规模化经营和农业产业化都难以发展①；解决土地适度集中经营问题的思路是农地制度的创新，进行这一创新的原则是既不违背现行的土地制度，又能实现农村土地经营规模的扩大；实现土地制度创新的策略选择重点是推进土地使用权的流转；推进土地使用权的流转，必须借助政府“有形的手”弥补市场的不足，其具体思路是通过发展农村经济和逐步建立农村社会保障制度来弱化乃至剥离附加在土地上的社会保障功能，还原土地的生产要素功能，实现土地资源的优化配置[3]。
    这一方案设计暗含了一个重要的假设：现阶段土地具有的社会保障职能使土地失去了生产要素的基本性质，同时也使土地流转出现机制性障碍。这一假设似乎意味着只要借助政府有形之手将土地的社会保障职能加以剥离，就能实现土地使用权的流转。我只能说，这一效能是存在的，但土地使用权的流转还涉及其他重要方面：土地的社会保障功能被社会保障制度替代之后，土地还是农民增加收入的一种现实来源，只要土地的收益超出成本，农民继续耕种土地的“粘性”就会存在；农业剩余劳动力的转移是实现土地流转的一个先决性条件，劳动力资源优化配置与“土地资源优化配置”同时存在，不能设想大量有饭吃而无工作可做的农业劳动力在缺乏稳定职业和收入来源的情形下会将土地使用权转与他人。这里，涉及本人一贯坚持的一个观点：在城乡一体化的发展格局中，“三农”问题的解决是一个社会工程。
    这一方案的突出特点是建立在既定制度的基础之上，是在现有的制度框架内选择土地使用权的流转实现农地制度的变革。由此决定这一变革方案在实施过程中不存在任何制度障碍，这也是这一方案的优势所在。但是，作者仅仅指出了土地制度变革的基本方向是土地流转，至于推进土地有效流转的具体机制基本没有涉及，在农村现实的制度环境中很难实现对土地流转的刚性约束，这大概是作者没有提及与土地流转相关机制的原因所在。因此，这一方案的变革效能十分令人怀疑②。另一方面，这一方案在直接意义上没有触及既定的产权结构，土地的所有权制度和经营权制度都维持现有格局，通过土地使用权的流转实现由分散的小规模经营到相对集中的较大规模的经营。从这一方案的结果来看又对既定的产权结构发生影响，因为土地使用权流转的实质是土地使用权的交易，设想一下土地使用权不能交易和土地使用权可以交易两种情形之下的经济效率差异就可以理解这一问题。
    从这个意义上说，这一变革方案的指向可以归结为经营权。
    二、农地制度变革方案之二：农村土地承包权独立化、长期化、商品化
    这一方案是由党国英提出的。独立化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，设立专门的司法系统保护农民的土地承包权；长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承，发出土地承包到农户永远不再变化的信号；商品化是指承包权可以买卖，并实行单一规则，依据不同地区的实际确定每个农户拥有土地使用面积的最高限额。他将这一方案的优点概括为：强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础；避免了农地私有化产生的弊端，消除了守旧势力的意识形态阻碍，有利于降低制度创新的操作成本；土地占有最高限额在不同地区的差异，将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，有利于地区经济的平衡发展④；简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府对农地制度变迁进行控制的成本，因而其成本较低、收益较高[4]。
    这一方案建立在现行农业土地制度存在问题的基础之上，可以看出作者对现实生活中农民土地经营权权能不能得到有效保障有深刻的洞察，如：基层干部以种种理由重新分配土地使用权、工业化和城市化进程中失地农民的经济利益不能得到有效保障等。这些现象的存在使现行的农业土地制度的激励效应大大降低，农民因之丧失对土地的稳定预期。如果听任这些问题的存在和发展，将逐渐失去支撑农业发展的制度基础。因此，其“三化”思路具有极强的针对性。
    表面看来，这一方案依然没有跳出现有的制度框架，只是在现有承包权的基础上加强对承包权的法律保护、延展承包期限、扩展承包权的权能。事实上，这一方案的内涵已经使现有的农地制度发生了实质性变化，是一个基于现有制度框架而在实质上又突破现有制度框架的农地改革方案。试想，一种权属具有法律保障、可以使用100年、可以买卖、可以继承，虽然在名义上不是你的，但在事实上就是你的，这一结论似乎不应该存在争议。其用意十分清楚，就是“使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础”。
    这一方案的另一个特点是以承包权为起点可以避开意识形态障碍。在现实的语境中，承包权范畴内的任何一种变革都是可以接受的，既然如此，我们就应该选择承包权作为农地制度变革的支点解决制约农业生产力发展的现实问题，同时也为未来的农业发展开辟道路。制度变革能否实现，取决于制度变革收益和制度变革成本的比较，以承包权为主线的变革思路可以尽可能地减少制度变革的阻力，降低制度变革的成本，同时又可以实现农地制度变革的指向⑤。
    这一方案的直接指向是通过强化经营权更好地实现经营权权能，但其最终结果是所有权，准确地说是形成了一种近乎完全的所有权，由此产生的产权结构调整发生了对农户极其有利的影响。
    三、农地制度变革方案之三：土地国有化
    何炼成和何林提出了农地国有化的构想，与此平行的是产权农户化或家庭化。所谓农地所有权国有化，就是将原来农村的土地集体所有制，改变成为国家所有制；所谓农地产权家庭化，就是将现行的土地农户承包责任制，转变为农业家庭占有产权制，即农户可以占有、使用和支配土地的产权，可以出让、出租、出卖、继承这些土地产权[5]。
    党国英对土地国有化主张进行了评价：这一主张的实质是强化独立于土地所有权的土地使用权，使土地所有权纯粹形式化，并把这种形式化的所有权收归国有，建立土地国有制度；这个主张充分认识到了土地“集体产权”性质的弊端，但忽视了土地国家所有制的其它后果；实行土地国有化以后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎很有道理，但是集体产权也可以名义化，且制度操作成本可能更低，农民更容易接受；国家所有权需要在农村确定代理人，可能发生很高的代理成本，从而造成效率损失；从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度。
    我认为，其对国有化主张的评价是矛盾的，既然认识到这一主张是针对“集体产权”性质的弊端，使土地所有权“纯粹形式化”，而同时又以真实的所有权来论证土地国有制度的不可行性。依据我的理解，土地国有制的精妙之处就是在于土地国家所有制度中的行使所有权的成本高于土地集体所有制，这种成本足以阻碍所有权对使用权的控制或干预，从而使产权结构发生实质性变化，为使用权留下充裕空间。正是由于这种行使所有权的成本差异采取土地的国家所有形式较之于采取土地的集体所有制形式能取得较好的“形式化”所有权效果。
    本人对这一种改革构想有所感悟。表面看来，主张土地的国有化不合时宜，这恰恰同土地私有化的主张背道而驰。事实上，当我们将土地国有化和产权农户化联系起来的时候立刻就能发现其中的玄机⑥。依据本人的理解，这一构想具有深刻的操作内涵：这一构想的实践基础是现实经济生活中农民土地产权极度残缺，基层干部利用土地所有权任意侵蚀农民的利益，使农业承包经营的发展效能大打折扣。如果由集体所有制变革为国家所有制，就在制度层面否定了各类剥夺农民经济利益行为的合法性，以此扩张土地经营制度的发展潜力。国有化只是其表象，这一构想的实质是通过进一步虚化所有权保障农民的土地利益，可谓用心良苦。
    四、农地制度变革方案之四：土地永佃制
    卢小广等提出了土地永佃制构想，其框架是：以纯粹的土地国家所有体制取代现行的农村土地国家和集体混合所有体制，从根源上彻底杜绝由于农村土地集体所有体制导致的土地承包权频繁变动，以及由此而导致的对农业投资的消极影响；国家将农村土地以永久租赁的方式，一次性分配给农户用于农业生产，以后不再进行调整和分割，使农户拥有完整的土地使用权所决定的土地收益权和土地处置权，为农业发展资源的持续投入提供动力；建立以土地银行为核心的农业金融架构，以此为农业经营者提供全面的金融服务，为农业投资创造良好的资金筹集和投资获利的平台；创建农业生产要素市场，消除抑制和阻碍农业用地流通和交易的非市场力量，消除非市场力量对于农业用地交易的成本耗散[6]。
    该方案的直接指向是农地经营权，但是为了保障土地永佃制的实施需要，以土地国家所有制取代农地国家和集体混合所有制。因此，这一方案同时触及土地所有权和土地经营权。其土地国家所有制设想与何炼成教授方案中的设想相同，并具有相同的思想来源。其永佃制设想与党国英的方案没有实质性差异，只是提法不同而已，后者方案中的将承包期延长至100年对于人的生命时限来讲事实上接近“永远”，百年之后的变化对人的行为方式的影响完全可以忽略不计。这一方案意在设定一个稳定而持久的经营权，扩大经营权的利益空间，使产权结构发生对农户有利的调整。
    五、农地制度变革方案之五：设定一个“退出权”
    林毅夫在分析中国农村集体经济效率状况时认为，50年代的农村合作制度具有较高的效率，这种高效率来源于个体农户的进退自由，由此构成对合作社的约束；之后实施的人民公社制度事实上剥夺了农民的退出权力，这一制度安排使合作制度中的重复博弈变成了一次性博弈，“自我实施”的协议无法维持，偷懒行为和搭便车动机受到普遍而持续的激励，由此产生人民公社体制的低效率。因此，设计一个“退出权”自然成为改革集体经济提高其绩效的手段。其具体主张是：把农民的宅基地和耕地归还农户所有，其余农业用地归集体所有[7]。在这里，“退出权”的机制表现为农户可以通过相互之间的联合形成一个经济组织，也可以自行耕种属于自己的土地，如果合作具有相对效率，合作可能扩展，反之，农户就可能行使“退出权”⑦。
    由此可以看到，这一方案事实上是在农村建构一个新的所有制结构，因为“退出权”的设置意味着单一所有制形式的终结，虽然林毅夫先生否认这一改革的所有权改革的性质。党国英(2005)肯定这一改革设想的发展效能，认为这一改革必定大大提高农业生产效率，并促进中国农村进步，但会加强改革反对派的符号资源优势，可能阻碍中国改革。这种评价反映其“三化”方案中策略选择的出发点。因此，我认为这一方案实际上是私有化方案，因为土地私有化也会存在除农户宅基地和农户耕地之外的农业用地。其否认这一变革思路的所有权改革性质可以减少土地私有化主张而招致的诟病。
    六、农地制度变革方案之六：股田制
    股田制是20世纪末期在经济较发达地区首先出现的一种土地经营模式。杨德才教授对股田制所下的定义是：农户将承包土地的使用权作为一种物权，以其作为资本入股参与联合创办的农场、林场、养殖场、果园、苗圃、花木等农业企业[8]。他认为，无论是从理论上讲，还是从实践上看，股田制能够较好地解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题，
    是最佳的土地流转模式，应该作为我国目前最主要的农地流转形式。
    对于股田制，依然存在不同认知。巫继学对股田制从本质上加以彻底否定，其目的是“在农业中实现资本土地私有制”，是一个“赤裸裸地为实施资本土地私有制的浪漫方案”[9]。党国英基于对股田制运行中的风险性认知，认为建设用地不适于实施股田制，而“耕地这样搞更是荒唐”，其主张不论是建设用地还是农业用地都应采取出租土地的方式[10]。何炼成教授认为，如果“股田制”是将土地的农户家庭产权入股的话，可能是一种新的集体所有制形式[11]。在实践层面也面临内部治理、农村社会保障、就业、经济发展水平、制度相容性、资本进入、收入预期、风险控制和投入机制等问题需要解决。
    不难看出，股田制是农地承包权基础之上实施的一种制度创新，不触及土地所有权本身的调整，其直接指向是通过土地经营规模的扩大挖掘土地生产力。
    七、农地制度变革方案总览
    依据产权结构的一般性内涵，上述土地制度的变革方案不论其直接指向是土地所有权，还是土地经营权，都是对产权结构的调整，由此产生的产权效率来自于制度变革对经济主体的激励效应、未来预期和行为方式的影响。这是理解农地制度变革方案的第一个层面。
    以上方案可以归结为三种基本类型：变革土地所有权、扩展土地经营权、极化土地经营权。“退出权”方案属于第一种类型，土地流转方案和股田制方案属于第二种类型，土地国有化方案、永佃制方案和“三化”方案属于第三种类型。这里特别需要说明的是，土地国有化方案明明是指向所有权，之所以将其归入极化土地经营权类型，是因为这一方案的真实意图在于弱化所有权对经营权的控制，使经营权权能获得最大限度的发挥空间。我们欲推动一个事物，既可以直接作用于这一事物，也可以通过减少该事物运动的阻力加以实现。我们认为，前两种类型处于两个极端：第一种类型激进色彩明显，风险较大，社会可接受性差；第二种类型稳妥取向显著，但制度变革效能难以保证。因此，极化土地经营权是一种较为适宜的选择。这是理解农地制度变革方案的第二个层面。
    第三种类型的农地制度变革方案在实现机制上存在一个突出特点，“土地国有化”方案表面上强化所有权，但具体做法是将所有权抬得高高的，放得远远的，让它鞭长莫及，给经营权留下尽可能大的行动和利益空间；另外两种方案是强化经营权，就将经营权在时间上扩展至100年甚至无限，在经营权权能上使之无所不能，将经营权打造得实实在在。按照这一思路，似乎可以撇开所有权问题来寻求土地制度的变革路径。这是理解农地制度变革方案的第三个层面。
    注释：
    ①在研究文献中，有的学者使用“农业适度规模经营”，而有的学者使用“农业规模经营”。人们可能会认为前者准确性较好，使用这一术语可以防止盲目扩大农业经营规模。事实上，这两种用法没有实质性差异。其理由是：农业经营主体的成本收益约束必然最终将农业经营规模定格在“适度”的水平上。至于通过行政手段强制性地扩大农业经营规模则是一种违反市场经济基本规律的行为。因此，两种使用方法是等价的。
    ②从现实来看，土地流转完全是外出农民和务农农民之间的一种个人契约，没有任何制度保证，充其量是找一个中间人，谈妥我让你耕种土地的条件，如果我在城市不能立足，或劳动强度太大，或收入不满意，或找不到愿意干的工作，外出之人随时可能会从城市回农村务农，在农村的现有环境中几乎不存在不给他土地的可能。从另外一极考虑，如果今年的收成不好，即使是原先已经答应的一些耕种土地的承诺我也不能兑现，我不能拿我土地上的收益给你。在这种情况下，耕种别人土地的农民对耕种别人土地的收益没有一个稳定的预期，不可能在土地上进行长期性投资。我认为，在农户与农户之间发生的土地使用权的流转几乎没有经济和社会价值，土地使用权流转在双边农户的框架内没有未来。
    ③产权问题往往被一些学者斥之为“产权神话”，这可能和这部分学者的产权知识欠缺有关。我国所有制变革的现实路径将一种极其错误的产权理念强加给人们，好像一提产权改革就是私有化，这种思维模式下的产权选择就剩下两种形式：公有制和私有制。一些人动辄使用的“产权神话”事实上是“私有产权神话”，在这个意义上，我赞成他们的观点——私有产权不是万能的。事实上，任何一种产权选择都有其具体结构，在完全产权和“零产权”之间存在无数种中间状态，每一种状态在既定的制度环境中存在一个大致对应的效率结果，产权变革的指向就是通过产权结构的调整来提高经济绩效。因此，产权变革可能包含着“公私”之间的转变，但更多存在的是产权结构的调整，这种调整长期存在于任何一个有产权存在的社会之中。
    ④从其文章的前后关系来看，土地占有最高限额在不同地区的差异应该理解为：经济发达地区的土地占有最高限额较低，而经济落后地区的土地占有最高限额较高。这样才能起到刺激农业投资到落后地区从事大规模农业经营的作用。这种机制对于促进地区经济平衡发展的功能是好理解的，但是其中可能存在一个现实的矛盾：经济发达地区吸引农业投资从事大规模农业经营的条件相对成熟，而经济落后地区在这方面则相对逊色。此时就产生了一个极为现实的选择——应该将发展大规模农业经营的重点放在哪里？发达地区还是落后地区？
    ⑤我曾经认为，农地制度变革不应该存在任何形式的意识形态障碍，因为市场化进程中国有企业的变革经历为后续变革开辟了道路。现在看来，现实的变革障碍不是来自意识形态领域，而是来源于人们的认知差异，这种认知差异会在变革方案的选择、变革过程的控制、变革效果的评价和变革后续问题的解决等环节中表现出来，分歧越大，变革的社会成本就越高。因此，在这一问题上，将农地制度变革的阻力动辄上升到意识形态领域和低估农地制度变革的现实阻力都是不正确的。
    ⑥这一方案中存在一个双重所有权问题，虽然其提法是土地国有化和产权农户化。其中的产权农户化来自于农户承包责任制，作者的本意是通过这一变革使农户的权力更加完整，以免受来自于各方面的利益侵蚀，故使用了“产权农户化”的提法。如果从字面上加以理解，“产权农户化”和“土地国有化”是不可能同时存在的。我将其中的“产权农户化”理解为农户土地承包权的极限形式，这也是我将这一方案概括为“土地国有化”的原因所在。
    ⑦林毅夫的分析方法及其提出的方案和其学术背景有密切关系，西方学者经常使用“退出权”用来分析组织发展、组织效率和制度变迁等问题，也是制度设计的一个重要方面。柯武刚教授在《制度经济学——社会秩序与公共政策》(商务印书馆，2000年出版)一书中就曾多次使用这一概念论证其观点。我认为，“退出权”不仅仅是个人自由问题，还是组织效率的保障机制，这种保障机制具有普适性，一个没有退出路径的经济或社会组织必然矛盾壅塞，内耗严重，没有活力，缺乏效率。
    【参考文献】
    [1]陈华震.经济发达地区农业的根本出路在于更新家庭联产承包责任制[J].中国农村观察，1985，(6).
    [2]杨国玉，郝秀英.关于农业规模经营的理论思考[J].经济问题，2005，(12).
    [3]耿玉春，等.发展农业规模经营的基本思路[J].山西师大学报(社会科学版)，2006，(3).
    [4]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报(社科版)，2005，(4).
    [5]何炼成，何林.再论我国现阶段的农地制度[J].当代经济科学，2005，(1).
    [6]卢小广，宋敏.投资视角：我国农业生产制度创新研究[J].现代财经，2006，(12).
    [7]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海人民出版社，1994.
    [8]杨德才.论我国农村土地流转模式及其选择[J].当代经济研究，2005，(12).
    [9]巫继学.国土公有制下的土地混合所有制新论[J].中国经济问题，2006，(1).
    [10]党国英.耕地保护新思路[J].中国市场，2007，(9).
    [11]何炼成，何林.三论我国农地制度改革——兼及解决我国“三农”问题的关键[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2006，(5)