林加奇：公有制有效实现形式及其产权配置

    公有制是生产资料由社会成员共同占有的所有制形式，如国有制、集体制、合作制等等。同其他的所有制形式一样，公有制的存在和运行也必须通过具体的财产组织方式以及经营方式加以实现，股份制、股份合作制、公私合营（国家资本主义的高级形式）、公有民营（承包、租赁）等等，都可以作为公有制的实现形式。同一种所有制可以采用不同的实现形式，不同的所有制也可以采用同一种实现形式。
    国有企业是国有经济的微观基础，实现国有企业制度创新的基础或核心内容就在于产权制度改革。从这个意义上说，国有企业改革的进程，实质上也就是探索国有制这一公有制主要类型有效实现形式的过程。因此，本文对公有制实现形式研究的展开，以国有企业改革不断深化的实践为背景，以优化国有产权各项权能配置的内在要求为主线。
    一、国有企业改革：对公有制多种实现形式的探索
    新中国成立初期，通过没收官僚资本、接管帝国主义者在华财产以及对农业、手工业和民族资本主义工商业的改造，我国迅速形成了以公有制经济为主体、多种所有制经济并存的格局。但由于对基本国情和所处历史阶段的认识与判断有偏颇，公有制经济的地位与作用不切实际地被任意抬高，导致在所有制结构上不断追求“一大二公三纯”，在公有制实现形式上倾向于“单打一”；非公有制经济则被视为异己的力量，在被功利性利用的同时，一再遭受限制和改造，经营惨淡，比重缩小，给国民经济发展、社会就业和群众生活带来了不利影响。
    改革开放以来，这种急于求成，盲目求纯的情形得到纠正。上世纪70年代末80年代初，大批上山下乡知识青年和原城镇个体户返城。巨大的就业需求，为在“文革”时期被打入另册的个体、私有企业“重出江湖”提供了机遇。在市场竞争中，私有经济、境外投资经济以其灵活的机制和广泛的适应性迅速发展，大大超乎人们的预料。人们逐步认识到，非公有制经济关系国计民生，必须作为富民强国的重要增长点加以发展。加于非公有制经济的种种限制不断解除，非公有制经济的繁荣成为必然之势。
    体制外增量改革的丰硕成果，为体制内的创新即存量改革营造了极为有利的条件。在非公有制经济发展壮大过程中，国有经济制度创新和结构调整也逐渐展开，对公有制多种实现形式的实践和认识也不断深化。伴随着改革开放进程，先后采取了多种公有制实现形式。主要有：放权让利、承包制、租赁制、国有民营、托管经营、股份合作制、公司制等。
    但是，现代经济发展以及我国改革实践充分表明，公司制是现代企业制度最有效的财产组织形式，也是公有制最有效的实现形式。在我国，公司制企业主要区分为有限责任公司、股份有限公司以及独资公司。党的十七大报告再次强调：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度”，“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”，为探索公有制的有效实现形式进一步指明了方向。
    二、公司制改造的价值取向：优化国有产权权能配置
    产权是所有制关系的法律形式，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权能。各项权能可以分属不同的利益主体。一般而言，股权多元化的公司以财产的委托—代理关系为主轴，以财产各项权能分属、分享于出资者与经营者为特征，形成了出资者财产所有权与法人财产权的对立。
    公有制实现形式与产权权能的配置方式密切相关。建立和完善现代企业制度下的公司法人治理结构，是优化产权配置的必要途径，也是探索公有制有效实现形式的着眼点。
    笔者认为，立足于我国国情，公司治理结构应包括四大制度层面：(1)明确股东会、董事会、监事会、经理层各自的职责权限及其相互制衡；(2)界定董事长与董事会、经理之间的职责权限及其关系；(3)保障股东会及其董事会对经理层的战略控制；(4)理顺“党管干部”与出资人行使用人权的关系。这四个层面纵横连贯、相辅相成。从现实情况考察，第一层面上已无法理障碍，但后三个层面合适的制度安排尚未形成，导致国有或国有控股公司治理机制运行不畅，见形不见神，名至而实不归。因此，应着重解决后三个层面的问题。
    首先，明确“董事会决策尚未决定的事情，经理层执行已经决定的事情”。出资人及其董事会既要充分支持经理层依法依规履行职能，又要确保对经理层的战略控制。
    其次，董事长主要以董事会召集人的身份行使《公司法》及公司章程赋予的权力。在董事会内部，董事长和其他董事行使等同的票决权。对经理职权范围内的事，董事长不能越俎代庖、随意干预。
    第三，企业日常经营管理事务纷繁复杂，需要迅速应对和处理。为了保证工作的效率，企业人财物产购销等事项必须委托经理管理，实行经理个人负责制。经理向董事会负责，日常经营管理事务由其全权处理。
    第四，在实行经理个人负责的制度下，经理层实际上成为企业运作的核心和关键，客观上形成了出资人及其董事会与经理之间信息上的不对称。为了避免内部人控制，有必要由出资人直接委派财务总监、法务总监，将制衡机制延伸至公司执行层。
    鉴于实践的需要，笔者一再力荐，将国有企业实行的向经理负责的总会计师制度、总法律顾问制度，改进为由出资人委派、向出资人负责的财务总监、法务总监制度，以此作为实现出资人或董事会对经理层有效监管的重要手段。在各方的赞襄尤其是上级领导的支持下，江西省国资委全面推行了由出资人向权属企业派驻法务总监和财务总监的制度，赋予法务总监、财务总监“首席财务（法务）执行官”职责，使之兼有企业内部人和“出资人的人”双重角色，既担负辅佐经理之责，又握有监督之权，大大改善了出资人与企业内部人信息不对称的状况，其成效得到较充分的显示。在此基础上，江西省国资委正携手高校和管理软件研发厂商扩展制度创新成果，开展“企业全面风险管控系统”课题研究。其创意要点是，以监督管理制度的有机联结和互动为灵魂，按照“关口前移、信息联动、及时预警、有效监控”的原则，对决策规程、决策实施、决策绩效等方面的重要节点进行风险追踪、预警、报告和处置，形成权属企业重大决策程序上的法定化和决策效果上的可监测化。鉴于不同职位对企业风险形成的影响力各异，在着力对重要项目、重要财务指标进行管理的同时，强化对董事长、总经理、财务总监、法务总监等重要人物的行为管理、绩效评价和奖惩，从而保障约束机制的系统化、协同化和高效化。对投资者有效监控出资企业的风险具有广泛的应用价值。
    最后，把坚持“党管干部”原则与出资人依法行使用人权的要求在实践上有机统一起来。破题的路径可能是多样化的。比如，党委班子与董事会成员实行交叉任职；董事会行使提名权和任免权，党委行使考察权和决定权；党委建立企业领导干部人才库，把好人才入门关，董事会在库内好中选优，按需选配企业干部，等等。对此，应鼓励探索和实践。
    劳动价值论和要素分配论都表明，人力资本是价值创造的基本要素，同样具有产权属性。提高企业人力资本配置效率，激发劳动者积极性，增强人力资本与其他形态资本的匹配性，也是优化国有产权配置的题中之意，与公有制实现形式密切相关。
    国有企业改革的核心问题是增强企业活力，形成“我要发展”而不是“要我发展”的内在动力，使企业家有干头，管理技术骨干有劲头，职工群众有盼头，从而保持企业基业长青，创新不竭。而这一切，取决于能否真正建立起核心经营层、管理技术骨干、职工群众与企业兴衰存亡、血肉相连的命运共同体。
    美国的微软、戴尔公司，中国的联想、海尔公司，浙江的许多私有企业，之所以获得巨大成功，很大程度上应归结于建立了一整套“金手铐”制度。对企业管理层和技术骨干而言，应在进一步完善年薪制的基础上，区分企业不同类型，制定出台增量资产奖励股权、股票期权激励等政策。重点推开上市公司股权激励试点，在此基础上，条件成熟的非上市公司股权激励也可以试水起航。对有突出贡献的科研设计人员、项目负责人及管理、技术骨干，实现扭亏为盈或大幅度减亏的企业负责人和其他有功人员，同样应给予奖励。为了避免和防止“59岁现象”，针对企业高管层退休前后收入差异过大的状况，有必要采用期权制等办法加以改进。同时，深化企业用工制度和内部收入分配制度改革。所有企业都应遵循《劳动合同法》，与员工签订劳动合同，建立新型劳动关系。充分发挥劳动力市场价格的调节作用，合理确定职工工资水平。坚持按劳分配与按知识、能力、技术、管理等要素分配相结合，对关键岗位、关键人才加大分配倾斜力度。推进工资总额预算管理试点，根据企业效益、人工成本承受能力和劳动力市场价位，对职工工资总额和工资水平及增长实行预算安排和规范管理，确保职工工资收入随企业经济效益提高正常增长，分享经济发展成果。
    三、股权多元化：提升产权约束的有效性，促进社会资本集中
    1990年代中期，国有企业开始了公司制改造、建立现代企业制度的探索。囿于当时对现代产权制度的认识水平，许多地方选择了以国有独资公司为主的公司形式。基于这种单一产权结构形成的管理体制，一是产权约束程度低，经营管理层对资产运作的效率和效益关切度不高。二是无法通过不同利益主体的博弈形成追求企业价值最大化的合力，难以形成分权制衡的治理结构。三是一些公司不设董事会，沿袭一长（总经理）负责制，按企业法登记，名不副实。四是难以抵制过多的行政干预，企业也倾向于依赖政府资源和行政庇护，发展动力和创新活力不足。
    但与此同时，一些国有企业的股权多元化毕竟蹒跚起步，逐渐蔓延为公司制改造的主流形式。以江西省属企业为例，到2008年底，省国资委投资在控股和参股公司的资本达到300多亿元，占所有者权益的91.5%，其有效资产基本分布于股权多元化的公司制企业。
    股权多元化在公司中形成了两个以上的投资主体，满足了股东之间进行利益博弈的基本条件，因而有利于形成防范内部人控制和恶意寻租的新机制。然而，一股独大并专断话语权的国有控股企业，产权约束软弱的多元国有法人股公司，以及股东利益取向不一、出资人权利实际不到位的“债转股”公司等等，虽然也属股权多元化企业，却同样难以保障产权约束到位，难以形成有效的治理机制，难以维护少数股东的正当权益和投资者共同利益的最大化、公司发展的长远化。经验表明，按照发展混合所有制经济的思路，引进非公有制经济成分，则有利于发挥私人产权委托—代理链条短、对决策与经营效益关切度高的优势，强化产权约束的有效性，推动法人治理结构的规范和完善。因此，除了关系国民经济命脉和国家安全的特定行业、承担国有资本控股职责的极少数企业外，在国有企业公司制改造中，应尽可能引进非国有股，提升国有企业股权多元化的质量。
    股权多元化不仅是国有企业产权制度创新强有力的推手，还是培植大公司大集团和上市公司的必要途径，对于优化国有经济布局结构，带动社会资本集中，增强国有经济的影响力和带动力，有着重要的意义。
    上市公司是现代企业制度的最佳载体，也是股权多元化的高级形态。促使社会资本高效集中和企业规模迅速做大的最好方式，莫过于将企业改造为以混合所有制经济为基础的上市公司。以江西铜业为例：1997年1月，江铜集团公司等5家企业以发起方式设立股份有限公司，按持股比例，江铜集团公司出资127555.62万元，引进和带动社会资本50200万元。当年，江西铜业在境外发行H股，2001年12月又发行A股，并经配售、股权分置改革、私募等方式，将江铜集团公司持有的H股与A股比例分别调整为47.96%和42.41%。自1997年至2007年，江铜集团公司累计出资306089.19万元人民币，影响和带动的社会资本为318893.89万元人民币和255483.2万元港币；若以2008年5月23日为时点，按每股价31元计算，江铜股份市值9370773万元，江铜集团公司以其持股比例折算市值3974144万元，影响和带动社会资本5396629万元。
    四、多种所有制经济：竞合发展，相辅相成
    从一定意义上说，公有制有效实现形式命题的提出并得到高度重视，与非公有制经济发展呈现的对传统国有经济运作模式的挑战和多种所有制经济竞争格局的形成相关。按照社会主义基本经济制度的要求，毫不动摇地巩固和发展公有制经济、发挥国有经济主导作用，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，各种所有制经济平等竞争，相互促进，是大势所趋，必然深刻地影响和推动对公有制有效实现形式的探索和实践。
    
    （一）所有制形式的选择取决于生产力发展的要求，国有企业、私有企业都是社会主义市场经济的微观基础
    对我国非公有制经济的认识和政策取向，从新中国成立初期的“利用、限制、改造”，到改革开放初期的“必要补充”、“有益补充”，再到后来的“重要组成部分”，经历了从制度性抑制到制度性保障的深刻转变，发展历程艰难曲折。
    马克思主义理论揭示，采取什么样的所有制形式，取决于生产力发展的要求。在对资本主义社会的批判中，马克思恩格斯深刻剖析了资本主义社会发展初期出现的资源配置无序状态，认为这是占有的私人性和生产的社会性这一资本主义社会基本矛盾的尖锐对立所致，是资本主义社会的所有制形式不能适应生产力发展要求的必然反映。[2]P829-832它表明：第一，所有制形式的选择取决于经济运行的要求，而不是颠倒过来；第二，生产力是第一性的，所有制形式是实现生产力发展要求的手段，而不是目的。现代社会经济活动的实践已经证明：计划手段比市场手段更缺乏效率。可惜，在传统社会主义的教义中，恰恰忽视了马克思主义方法论的精髓所在，反而舍本逐末，教条式地拘泥于个别结论，把公有制、计划经济看作社会主义经济形态的基本特征，从理论和实践上严重地禁锢了对社会主义发展道路的探索。
    1992年邓小平同志视察南方，在总结探索中国特色社会主义道路一系列经验的基础上，精辟地指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[3]P380同时，还提出以是否有利于发展生产力，是否有利于增强综合国力，是否有利于提高人民的生活水平作为判断的标准，从而创造性地回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一科学社会主义理论的重大课题。实践证明，一葩独放不是春，万花争艳春满园。无论公有制经济还是非公有制经济，都是当今能适应和推动生产力发展的经济形式。面对我国还将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，只有多种所有制经济争奇斗艳、共同发展，多种公有制的有效实现形式交相融合、各展其能，才能为社会主义市场经济提供动力、注入活力。认为只有某一种所有制经济才是共产党执政的物质基础，片面强调其主体地位或比重大小，实质上还是没有超脱“姓资姓社”的窠臼，有悖于对社会主义本质的正确认识，既不利于非公有制经济的成长，也有碍于国有经济的发展。
    （二）国有经济应积极参与市场竞争，一味“国退民进”是非理性的
    国有经济退出竞争性领域，或者在整体上实行“国退民进”，是时下不少人的主张。认为国有企业改革舍“国退民进”而无他途，其要害在于认定国有企业是搞不好的，实质上这是一种所有制迷信。
    毋庸置疑，在所有权与法人财产权合一的中小企业中，私有产权的约束性能与运行效率之高，显然优越于委托—代理链较长的国有产权。然而，对于同样必须两权分离的大公司、大集团，则无论是公有产权还是私有产权，都必须面对委托—代理关系中信息不对称和道德风险的挑战。一度流传甚广的私有企业“一大就死”的评说，从一个侧面印证了一个事实：以家族、血缘、亲友关系为基础一路走来的许多私有企业，在向现代企业制度进化的过程中，有着概率很高的悲壮的失败。尽管国有产权委托—代理层次远远多于私有产权，并且其终极所有者是极度广大而又难以分散行权的全体人民，但通过国家来集中人民的意志，同时又采取分级授权监管和经营国有资产的体制，建立法人治理结构、施以产权约束与绩效激励并举的考核考任制度，能够有效克服国有产权不清晰、科学管理难以到位等弊端。相反，对可以直接控制产权归属和运作的很多私有业主来说，其集权的程度与他个人的成功、威信是同时升级的，对代理者产权约束的刚性往往成为他独断专行最坚实的基础。如果说在这样的产权生态下试图建立分权制衡的治理机制，在很大程度上只能寄希望于业主是否开明、豁达和富有远见卓识了。由此可见，就国有产权与私有产权的特性及其适应性而言，两者优劣互见、各有长短。正如以往急于过渡到纯粹的公有制经济是严重的失误一样，企图将改革导向非国有化、非公有化的道路，也是片面的、武断的、不足取的。
    至于国有经济完全退出竞争性领域的主张，同样很有商榷的必要。的确，在商贸、餐饮、修理、汽车运输、小型加工等一些行业特别是服务业，已经基本上不存在国有企业了。之所以如此，与其说缘于这些行业属竞争性领域，不如说因为构成这些行业的大多是小型企业或个体经营户。从国有经济优化配置的角度看，国有资本一般不适宜进入中小企业。我国幅员广大，对国有资产实行政府分级管理，委托代理链条较长。要管住管好中小企业国有资产，无论是通过强化外部监督还是实行分权制衡的公司法人治理方式，相对成本都是很高的、不经济的。况且，过多依赖外部监管，还往往招致过滥的行政干预。在此环境下，企业要么沦为行政权力的附庸，缺乏自主经营活力；要么内部人控制盛行，国有资产保值增值责任无从落实。由此可见，在产权关系上，大多数中小企业适宜采用所有权与经营权合一的经营体制，无须引入委托—代理制，天然地不适应国有资本进入。因而，国有资本退出中小企业，存量资产让渡给非国有投资者，为招商引资和经济增长腾出空间，是优化国有经济布局结构的内在要求，在客观效果上，也有利于将国有企业对民营企业的“挤出效应”，转变为非公有制经济对国有经济的“接替效应”。因此，按照“有进有退，有所为有所不为”的方针，在国有经济布局上坚持“抓大放小”，是非常必要的。
    如果要求国有企业一概退出竞争领域，实际上也就意味着否定了国有企业存在的必要性，其结论仍然是“国退民进”。此外，从逻辑上说，假若把国有经济排斥于竞争领域之外，那么，就要通过行政权力为国有企业划出一块“领地”，禁止其他所有制经济进入，这在实践上反而会强化政企不分、国有企业“吃偏饭”的传统体制，同样是不可行的。
    总之，在市场经济条件下，国有经济唯有积极参与市场竞争，才是正道，才有发展，才能实现社会公众赋予的使命。新加坡国有企业尽管经营业绩指标大大好于外国公司和私人公司，但政府仍然不时根据需要优进劣退，突出发展优势主打产业，比如，在主动退出某些基础行业的同时，又会进入一些科技新行业，而不是回避竞争、退出竞争领域。国有资本选择进还是退，本身既是竞争的需要，也是竞争的手段，目的也正是为了调整结构，优化配置，提高竞争力，不断做大做强，绝不能只退不进，自我消亡。
    （三）国有经济与非公有制经济都是平等的市场竞争主体，可以互为补益，既竞争又合作，形成竞合关系
    平等竞争、共生共存的关系。在市场经济中，国有经济与其他所有制经济互为竞争对手并非坏事，也不必此消彼长、势不两立，恰恰相反，只要给出平等、公正的市场竞争环境，打破行政性垄断，放开市场竞争，各种所有制经济之间客观上就可以形成共生共存、相辅相成的关系。
    各居其业、互为补益的关系。在国有经济布局结构的调整过程中，一方面，国有资本应退出中小企业，存量资产经营由非公有投资者接替。由私人资本唱主角的中小企业，是许多专项技术创新的主力军，国有大企业可以通过技术外包、企业购并等方式，汲取私人企业的创新成果。另一方面，国有资本的投向是大型企业，这些企业是制度创新、管理创新、综合性技术创新的重要平台，其创新成果也会产生“溢出效应”。因此，大体上说，多数国有企业与私人企业在投资的行业、领域和企业类型上，可以各居其业，各竞其能，并且按照分工协作的内在要求，通过市场纽带，在产业上有机链接，走集约、集群之路。
    双向进入、融合发展的关系。党的十六届三中全会指出：“混合所有的股份制是公有制的主要实现形式”。随着社会主义市场经济进一步完善，特别是要素市场的发育、国有企业市场主体地位的确立以及政府管理经济方式的改善，各种所有制经济打破彼此界限，由市场协作关系走向了以产权为纽带的融合关系。由此，国有资本不仅取得了市场竞争的主体地位，同时也成为所在企业的利益博弈主体，而私人资本则通过股权多元化实现了财产所有权与法人财产权的分离，深深烙上了社会化的性质。可见，融合发展，既是国有经济发展的需要，也是非公有制经济发展的必然。实践中，常见的是非公有制经济参股控股国有企业，实现嫁接改造。但是，这并不排斥国有资本主动进入或收购私人企业。近几年，不少中央和地方国有企业介入矿产资源整合，成功地参股控股私人企业，嫁接非公有制经济，促进了资源向优势企业、优势产业集中，遏止了乱采乱挖、资源难以综合加工利用等浪费现象，经济效益和社会效益显著，就是很好的证明。
    五、健全的国有资产管理方式：国有经济有效实现形式不可或缺的基础性产权制度
    设立国有资产监督管理机构，由其代表政府行使出资人职责，旨在改变国有资产多头管理、职责不清、人人负责而实际上无人负责的状态，消除管资产、管事与管人相脱节的弊端，推进政资分开、政企分开，为国有企业建立现代企业制度、实现国有资产保值增值提供不可或缺的基础性产权制度。因而，这对优化国有产权各项权能的配置也是必要的条件。
    从推行国有资产监管新体制的实践来看，由于人们对新体制的认知有一个过程，相关权力利益结构的调整不可能一蹴而就，目前既有出资人权力职责未能准确到位的问题，也存在着国有资产管理机构与政府公共职能部门权力越位、错位的现象。
    其一，多头管理国有资产的体制尚未根本改变。总体上看，目前各级国资委的出资人角色所对应的主要是企业经营性资产，在此之外，还有未实行政企分开的企业经营性资产、行政事业单位经营性资产、金融类国有资产、资源性国有资产，分属不同的行政机构管理，形成“五龙治水”的格局。尽管国有资产法已将其调整范围缩小为企业类经营性资产，但仍然规定，政府可以授予国资委之外的行政部门履行出资人职能，引发一个国资委还是N个国资委之争。可见，在如何理解和判断党的十六大以来国有资产管理体制改革新成果方面，还远远没有达成共识。
    其二，管资产、管事与管人的结合尚未达成一致。出资人应享有的权利依然被一些党委、政府部门切割；国有企业高管人员实际上是作为政府官员来委派的，分属不同层级的党委及其部门管理，享受相应的级别待遇；依据《公司法》规定应由董事会选聘的公司经理，实际上还是按照党政干部管理规则由上级考察指派，职业经理人制度难以推行。
    其三，出资人职能与政府公共管理职能尚未合理分开。按照政资分开的要求，国有资产监管机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构不履行国有资产出资人职责。但在原有体制的惯性作用下，国资监管机构介入社会公共管理事务，政府公共管理机构行使出资人权利的现象时有发生，两种权利的交叉、重叠和错位，往往使企业无所适从，加重了企业的负担，也使政府公共管理部门的“裁判员”身份与国有资产出资人的“运动员”身份备受质疑。政资分开不到位的根本原因，在于政府本身兼有出资人和社会公共事务管理者双重角色，其组成部门、办事机构和特设机构均受其委托承担相应职责，这一制度设计实际上给政府如何“派工”以相当大的自由裁量权。因此，从完善制度的角度来规范政府行为，避免“派工”的随意性，也是国有资产管理立法及其实施应予考虑的问题。
    其四，企业附属于行政机构的现象尚未根本消除。一方面，对企业的行政干预和越位指挥时有发生。有些政府部门对企业经营事项审批过多过严，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法治化”的倾向抑而不止。出于GDP增长的压力，一些地方政府焦虑于速度、规模和销售收入的增长，上项目时急于替代企业拍板，难免与企业长远发展战略相脱节，对产品的市场、技术、资金、合作者等因素的考量不细不周，结果往往欲速不达，事与愿违。另一方面，国有企业自身不同程度地存在着等、靠、要的依赖习性，面对机遇与挑战，“不找市场找市长”、争当“特殊运动员”的观念根深蒂固，“我要发展”的内在动力不足。这些现象表明，实现政企分开仍然任重道远。
    其五，出资人权利与企业法人财产权的关系尚未理清。探讨这个问题的前提，在于理解出资人如何才能到位并且不越位。从财产委托—代理关系的角度看，所谓出资人到位，就是在产权清晰的基础上，出资人能够依法行使权力，形成出资人对经营管理层有效的战略控制；所谓出资人不越位，就是在公司制的财产组织形式下，正确区分财产所有权与法人财产权的关系并作出科学配置，使出资人、经营管理者都能做到责权利相一致。
    从逻辑上说，如果出资人与其代理者就出资人权利与法人财产权的划分进行讨价还价，那么，握有剩余控制权的显然应该是出资人。然而，习惯上，在强调企业经营自主权的场合，很多人却不是以这样的逻辑来理解问题。谁最有资格行使企业经营自主权？当然只能是企业的出资人了。在所有权与法人财产权合一的企业形态中，这是明确无误的。两权分离后，尽管出现了产权的委托—代理关系，但事情的本质并没有改变，因为出资人决不会拱手让企业内部人控制，只有在不至于失去最后控制权的前提下，才会采取授权方式，将决策权、执行权、监督权适当分开，分而治之。历史上，随着公司制这一适应社会化大生产要求的新型财产组织形式出现，处理产权委托—代理关系的许多有效方式方法趋于规范化、程式化，并且最终定格于公司法等相关法律。所以，在现代企业制度中，出资人作为企业的重要组成部分，依法行使企业重大问题上的决策权和战略上的控制权，属于企业内部管理的范畴；企业经营自主权也就是出资人拥有、同时可以由出资人以及经营管理者分工行使或享有的权利。不加区别地把不干预企业经营活动、尊重企业经营自主权的要求，从针对一般政府机构而言平移为对出资人的限定，是很不恰当的。
    实现出资人职责权力的真到位，避免政府部门之间权力的越位、错位，难点在于打破既有的行政权力和利益结构，路径在于深化政府机构改革，变只服务国有经济的政府为服务各种所有制经济的政府，变政府对经济的直接管理为间接管理，切实把政府的职能定位于宏观调控、社会管理、公共服务方面。
    在探索国有资产管理和经营有效方式的实践中，落实好政府对国资委，国资委对所出资企业两个层次的授权十分必要。其中，政府对国资委的授权应侧重于明确监管职责、监管范围、监管任务和目标。只有把出资人的职能与公共管理职能分离开来，避免两种职能错配，才能促使产权监管效率与公共管理效率双提升。国资委对出资监管单位的授权，应严格按照公司法的规定，在把握出资人剩余控制权的前提下，将国资委不宜管、管不了、管不好的经营事项予以充分授权。为了促使企业规范决策、正确决策，国资委有必要着重行使好五项权力：一是知情权。实行规范的报告、备案和尽可能少的审核制度，全面了解、掌握企业的发展战略规划、投资项目、资产重组、制度创新等信息。二是建议权。对出资监管企业所报告的重大事项，一般只是进行合法合规性审查，必要时，提交专家或中介机构论证评估，指导和帮助企业依法依规科学决策。三是督察权。通过外派监事会、财务总监、法务总监以及专项审计等手段，对企业决策的实施过程进行监督。四是奖惩权。比照经营目标，对决策的成败得失作出评价，并以此作为决定企业领导人薪酬和任免的重要依据。五是裁决权。裁决权只是在企业决策出现明显失误、违法违规等情形下才有必要启用，尤须审慎把握。一旦行使，也必须按照“谁决策，谁负责”的原则纳入问责体系。总之，国资委的监管工作不能落入行政审批的窠臼，而应定位于把方向、立规矩、管程序、抓奖惩，既严格规范，又开明高效。