陈刚华 徐海港：土地制度改革中的"公有"思想原则

    针对目前中国土地产权制度中存在的问题，就如何改革或完善，学术界提出了许多不同的观点，主要分为以下三种：其一主张将产权继续向下移，国家必须推行激进的土地产权私有化运动，彻底实行农民土地产权的私有化，回到农业集体化前的农村产权状态，开放土地市场，使土地、劳动力的配置由市场决定。中国社科院农村所宏观室主任党国英在中共十七届三中全会前表示，“耕者有其田”，确立农民的土地财产权，是解决农村土地问题的根本。他认为，中共十七届三中全会将对农民土地使用权的“长久稳定不变”作出具体规定，给予农民完整地权，用他个人的表述就是“永包制”。并且声称，实行“永包制”只需要半年的核定时间就够了；其二主张将产权上移，实行国家土地所有制，组建大规模农场，发挥农业的规模经营效应，不再承认农户的剩余收益权。但是，好比大跃进时期土地集体化、国有化的一个主要目的就是有效地配置资源，以提高农业的劳动生产率，但事与愿违，土地的集中和规模经营并没有达到这一目的，恰恰相反，在一定程度上损害了农村生产力，降低了劳动生产率。其三主张在现有制度基础上完善产权结构。认为私有化不仅需要政府的适度引导，而且还必须与社会、经济和法律的发展状况保持一致。在这三种不同的意见中，持反对私有化意见的学者占据了多数。一方面，从政治意识形态上考虑，实行土地私有制有悖于中国共产党的性质和宗旨。并且认为政治上的可行性也是难以回避的一个关键问题。实行土地私有制，土地产权的历史追溯问题也是不可避免的，即土地的产权从哪个时段进行明晰，这个问题实际上在实践中难于操作。而另一方面，从现实社会福利方面考虑，有学者认为：(1)实行土地私有制，必然会带来一些严重后果：土地私有，地租就会全部转化为农民收入，相应提高农业生产成本和农产品销售价格，而农产品价格的上涨可能会超出社会的承受能力；土地私有会使农地升值，拥有地产成为财富增值最便捷的手段，这样可能不但不能促进反而会抑制土地的流转；实行土地私有制度，农户分化和部分农户破产难以避免，现有的社会保障条件不可能提供必要的社会保障，必然会出现社会问题。(2)土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，土地首先定义为社会保障资料，是农民生存保障的基础。在发展中国家城乡二元社会结构的基本体制下，多数发展中国家政府不向农村人口提供社会保障。中国有9亿多农民，至少在今后相当长的时间内，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障，天然的就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。目前的农地制度至少在一个方面对失业保险具有结构性的支持。
    公告地价，尽管目前尚没有官方统一定义，通常是指政府出于地价管理的需要，公开颁布的具有法定效力的土地价格。公告地价在中国主要包括基准地价和标定地价。[14]基准地价相对于标定地价而言，更具宏观性与指向性，是一个抽象的平均地价，体现的是整个地区土地价格的分布规律，对于土地的利用和投资具有导向性的意义。而标定地价更加的具体、形象与稳定。所以，对标定地价代表的标准宗地进行加权修正即可得出所需评估土地的价格。目前，我国主要建立的是以基准地价为核心和以标定地价为辅的公告地价体系，与日韩以标定地价为核心的公告地价体系比较还存在着较明显的差异。②日本和韩国采用的是标定地价的公告地价体系，是属于标准宗地法的范畴。标准宗地的选择以需课税土地为对象，并且被选为标准宗地的土地，一般能够代表该地区内土地的一般利用状况。而且其面积比较标准，这样对于以后的操作将会比较容易与准确。与其比较，中国到目前为止，大多数的地区还没有建立起标定地价体系。中国从1993年起实施以基准地价和标定地价为核心的地价体系，随着市场经济的发展，基准地价作为这一体系中的核心内容，无论是其内涵还是评估的技术途径都需要加以发展和改进。因为基准地价是指某一区域的平均价格，区域应该划多大，取多少样本进行平均，怎么平均等问题都有很大的人为性。因此，地方政府可根据自身的利益任意调高或调低基准地价。同时，还存在着相关法律和技术操作规范未能建立，法制化、规范化程度不高等方面的问题。