杨瑞龙 尹振东 桂林：上访与对地方官员问责：一个新政治经济学的视角

    内容提要：2003年以来中国出现信访高峰，研究信访问题对建立和谐社会和理解我国政治体制的运作具有重要意义。本文运用契约理论的分析方法构建理论模型，把信访中的上访看作中央对地方官员的一种问责机制，上访后中央通过追究地方官员的责任，可以约束地方官员行为，激励地方官员更努力地为当地居民服务。中央对地方官员的问责应当适度，太严厉的问责反而可能强化地方截访，结果会降低地方官员的努力水平。上访给中央带来的成本越大，中央对地方官员的问责越严厉。根据模型推测，随着经济的发展、科技的进步以及网络社会的崛起，中央对地方官员的问责将逐渐加强。最后本文还探讨了中央打击地方截访等方面的含义并给出一些政策建议。
    关键词：信访；上访；截访；地方官员；问责
    *杨瑞龙，中国人民大学经济学院；尹振东，山东大学经济学院；桂林，江西财经大学经济学院。本文研究得到中国人民大学985项目“中国式地方政府竞争”资助。作者感谢聂辉华、杨其静、陈钊、李涛、陆铭、赵耀华、中国人民大学经济学院“契约与组织理论研讨班”、北京大学光华管理学院Game Seminar成员、青年经济学家联谊会（YES）第二届会议和微观经济理论论坛第一次会议参加者以及匿名审稿人提供的有益帮助与建议。通讯作者及地址：尹振东，山东大学经济学院，邮政编码：250100，电子信箱：yinzd86@yahoo.com.cn.文责自负。
    一、引言
    信访是“人民群众来信来访”的简称，一般指公民以书信和走访的方式向党、政、司法、人大、政协、新闻媒体等机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的活动。如今，几乎所有的党、政、司法等国家机构都设有信访部门，信访的规模也相当大。尤其在2003年随着国务院废止收容遣送制度，中国迎来了信访高峰。据于建嵘（2005）披露，2003年国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%，中央和国家机关受理群众信访量上升46%.据《人民日报》报道，2004年全国县级以上党政信访部门受理的信访总量为1373万件（人）次。信访高峰引起了中央高度重视，于2004年建立了“信访联席会议”制度，2005年颁布新《信访条例》，并把各地信访量纳入地方政绩考核，以畅通信访渠道，加大信访反映问题的解决力度。
    与此同时，学界也对信访问题作出了很多研究，不过大多集中在政治学、法学和社会学领域。
    在经济学领域，无论从理论建模还是实证检验来说，对信访的研究非常之少。
    我们运用契约理论构建理论模型，主要研究信访过程中所体现出来的中央对地方官僚主义的控制。因为上访比写信反映的问题更突出，影响更严重，体现出来的中央-地方-信访者的相互作用更典型，所以我们集中研究信访中的上访。
    我们把上访看作中央对地方官员的一种问责机制，中央通过追究地方官员的责任，可以约束地方官员行为，激励地方官员更努力地为当地居民服务。中央对地方官员的问责应当适度，太严厉的问责可能会强化地方截访，以致降低地方官员的努力水平。上访给中央带来的成本越大，中央对地方官员的问责越严厉。最后我们还探讨了中央打击地方截访等方面的含义并给出一些政策建议。
    我们研究的主要目的就是通过更清楚地揭示上访过程中的作用机制，加深对我国政治体制的运作以及中央和地方关系的理解。
    我们的上访模型还能够解释，为什么废除收容遣送制度会带来信访高峰？为什么中央会加大对地方官员的上访问责来应对信访高峰？为什么随着经济的发展和法制社会的逐步建立，中央会加大上访问责？为什么每逢中央召开重要会议以及举行重要国际活动时，中央会加大上访问责？
    此外，我们的模型还能够就民主政体和集权政体的相对优劣提供一些洞见。
    上访问责制度在现实中实施的主要方法是中央不仅把信访工作绩效纳入地方政绩考核标准，还明确规定信访工作责任追究办法。
    在中央考核的压力下，很多地方把信访工作作为考核各级干部的重要内容，强化信访责任追究制度，甚至对信访工作实行“一票否决”。据新华网报道，2005年，河南省共追究信访工作中失职、渎职责任单位871个、干部686人，其中一票否决52个单位，撤职或免职53名干部；2006年，江苏省信访部门提出处分建议96件，187名干部受到责任追究。由此可见，上访问责制度的确发挥了很大作用。
    我们的研究与对官僚（bureaucrat ）激励的研究有关，在经济学中这方面的研究很多，综述性的文章有Dixit （2002）以及王永钦和丁菊红（2007）。其中和我们文章最相关的是Prendergast （2003）。
    Prendergast 考察了消费者的投诉对官僚的激励作用，这和我们把上访作为激励地方政府努力的一种问责机制非常接近。但是，Prendergast讲述的逻辑和我们的有很大不同，前者更多地强调官僚应该根据消费者的不同类型提供不同的服务以及相应的约束条件，而我们没有区分服务的类型，关注点不在此。另外，我们考虑居民上访的成本，地方政府的截访以及中央对截访的态度，这些都是Prendergast所没有考虑的。
    我们的研究应该更多地归于对集权体制下官僚激励的研究，这方面的文献最近逐渐增多，归纳起来所研究的激励方法主要有以下几种：金钱激励（Dixit，2006，2008）、晋升激励（Lazarev，2007；Li Zhou，2005；周黎安，2007）、中央监管（Debs ，2008；Egorov et al ？？，2007）、媒体监督（Egorov et al ，2007）和选举激励（Besley Kudamatsu ，2008）。我们则补充研究了中央监管的激励方法，具体来说，为有效激励地方官员，中央必须获取官员绩效（performance）的信息，中央可以派出人员考核绩效，也可以让媒体自由报道披露信息。我们的研究提供了另外一种方法，即中央可以依靠民众上访获取地方的信息，然后通过上访问责激励地方官员。我们相信该研究加深了对集权体制下如何激励官僚的理解。
    本文结构安排如下：第二部分建立了上访的基准模型，说明上访作为一种问责机制，可以激励地方政府努力；第三步部分考察地方政府的截访行为，以及中央对地方的最优问责程度；第四部分进一步研究现实中和上访有关的相关因素；第五部分是结论和政策建议。
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    五、总结
    中国是采取经济上分权和政治上权力集中的国家，地方政府拥有很大的行政权力，所受的下层与水平监督和制约有限，主要受上级政府的垂直监督和制约。但是，上级政府拥有的地方信息有限，很难有效监督地方官员，中央政府必须设计一套有效的行政治理模式，解决信息不对称问题，激励地方官员更好地为当地居民服务。本文表明上访问责制度是有中国特色的一种行政治理模式，中央通过上访直接获取当地居民对地方官员施政态度的信息，从而实现对地方官员的有效激励。
    上访问责制度本质上是通过中央对地方官员的垂直制约间接实现了居民对地方官员的水平制约，使得地方官员由向上负责转化为向下负责。不过这一制度也有缺陷，地方官员有可能截访，阻碍上访问责制度发挥作用。面对截访，中央对地方官员的问责应当适度，太严厉的问责反而可能强化地方截访，结果会降低地方官员的努力水平；中央在某些时候也可以打击地方截访。依据我们的研究，我们提出以下三点政策建议：
    1、鉴于上访所起的作用，因此要允许上访，不能废除上访。我们认为法制社会和信访制度并没有根本的内在冲突，司法对行政的监督和行政机构本身的自我监督可以相互补充，例如欧美或日本，在行政机关内部也设立了信访机构。随着法制社会的逐步建立，人民自己会作出选择，是选择上访还是选择行政诉讼。
    2、是否把信访机构归人大领导取决于人大处理信访的能力。如果人大不能比现在的信访机构更好地处理信访所反映的问题，较早地把信访机构设置在人大，只会降低上访对地方政府的约束作用，激化社会矛盾。
    3、随着经济发展和法制社会的进步以及网络社会的兴起，居民上访成本降低，地方政府截访成本变大，中央应该逐步加大对地方官员的上访问责。
    我们对上访的研究还比较初步，因为数据难以获得，没有进行实证研究；对上访中的很多有趣和重要的事实，还有待进一步深入细致的研究，比如集体上访和越级上访，比如上访问责制度与晋升锦标赛的关系等。这些都将是我们今后的研究工作。最后，我们认为应当进一步完善信访制度，更好地发挥上访问责制度的作用，实现从增长型政府到服务型政府的转变，最终建立和谐社会。
    
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