长子中:关于完善现行土地制度的若干思考

    本文分析传统农村与现代农村在土地制度安排方面的异同，以对建立和发展具有中国特色的社会主义土地制度，提供参考。
    一、传统农村与现代农村土地制度的区别
    （一）就土地的所有权来看，传统农村土地是农民个人私有的，现代农村则是农村集体所有
    新中国成立后的一段时间内，农村的土地曾经是私有的。1956年6月30日,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》。章程要求：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，规定：“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。”这样，在农业合作化过程中，国家取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，确立了农村土地集体所有制。同时，章程又规定社员原有的坟地、房屋地基不入社，显示出高级合作社并未改变农民对宅基地及地上房产的私人所有权。接着，1962年9月27日，党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《农业六十条》）[1]，它最瞩目之处就是规定了“宅基地属集体所有，一律不准出租买卖”[2]，农民对宅基地由原来享有土地所有权转变为享有宅基地使用权，标志着宅基地私有权的退出，变为集体所有，完整的农村土地集体所有权制度最终得以建立。
    （二）传统农村土地可以买卖，现代农村土地不可以买卖
    在传统农村，土地是私有的，为地权的分散和流动具备了条件，在相当范围内土地可以自由买卖，那么所谓的继承、转让和抵押等都不成问题。早在战国时期，中国就有允许土地买卖的记载，赵括便曾以国君所赐金帛“日视便利田宅可买者买之。[3]”秦汉以后，土地买卖更加普遍。乾隆六十年，《大清律例》规定：“嗣后民间置买产业，如典契，务于契内说明回赎字样；如系卖契，亦于契内注明绝卖永不回赎字样[4]。”法律上承认土地所有权可以经过买卖转移，并对其加以保护。
    1949年9月全国政协会议上通过的《共同纲领》宣布：变封建地主剥削的土地所有制为农民的土地所有制。土地改革是把土地平均分配给农民耕种，但在性质上仍然为土地私有制。当时政府颁发的房地契上明确写明耕地、房产及地基的方位、面积、数量，“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠予等完全自由，任何人不得侵犯。”新中国成立后，《土地改革法》指出，“农民私有土地可以买卖、租佃。”1954年《宪法》第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”
    但由于推行合作化的需要，1956年6月30日,国家颁布《高级农业生产合作社示范章程》，取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，确立了农村土地集体所有制。改革开放后，1982年《宪法》第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地”。我国第一部专门管理农民土地权利的法律是1998年修订过的《土地管理法》，该法第10条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。从法律上明确了农民拥有30年的土地使用权。2003年3月1日生效的《农村土地承包法》进一步继承了这一精神。该法规定农民的土地权利被划分为各种农地（包括耕地、林地、草地和荒地）的承包权和使用权。分配给农户的耕地承包权和使用权是30年，草地是30～50年，林地是30年或者更长。
    （三）传统农村以货币为边界，现代则农村以户籍为边界
    传统农村土地是私有的，只要买卖双方愿意，就可以购买土地，进入农村社区，无人干涉土地用途。现代农村则以户籍为边界。集体土地所有制实际上是一种封闭的、以集体成员权为边界的社区共有制。最初，人民公社以村集体为边界，限定了一个封闭式的村集体。虽然改革开放之后，推行家庭联产承包责任制，但没有解决农村的产权制度和社区组织方式问题。现行的村民委员会和村民小组基本沿袭了人民公社时期的生产大队和生产小队的组织方式。农民的流动是自由了，但其财产和利益的核心是不变的，是有边界的，即公共服务只有村集体成员可以享用。同时，村庄房屋或土地的买卖，也只能在村集体内部解决，任何溢出村集体边界的行为都是被禁止或者是行不通的。
    （四）传统农村农民对村庄没有依附关系，现代农村农民对村集体有依附关系
    传统农村农民流动自由,对村庄没有任何依附关系。尤其是自唐建中元年改行两税法后,“法制隳弛,田亩之在人者,不能禁其卖易”[5]。及至宋代,“授田之制亡矣,民自以私相贸易,而官仅为之司契券而取其值”[6]。官府成了监督土地买卖合法进行的公证机构,并出卖契券作为民户的地权证明文书,用强大的法律手段来保护土地买卖的合法性。同时，田籍与户籍相互分离而独立，地权流通的障碍已被清除,土地买卖以公开的形式畅通无阻。
    现代农村的土地是集体所有，农民土地的分配、获得、使用、征占、补偿等都与村集体有关，农民对村集体有依附关系。
    （五）传统农村土地是土地私有制，现代农村的土地制度实质上是准行政权与土地产权的集合
    传统农村是土地私有，土地产权属农民个人所有，土地可以流转、继承和抵押。在现代农村,村委会既是村集体公共事务的操盘者，又是土地产权的所有者，而农民的土地所有权和经营权分离，是现代版的“井田制”。