陈潭 于勇：新改革时代的统筹兼顾及其制度建设

    摘　要：中国已经进入了新改革时代。新一轮的改革开放必然以建构和谐社会为目标，以科学发展观为指导，以统筹兼顾为方法，以制度建设为保障，从而实现中华民族的伟大复兴。与此同时，基于初级阶段的现实国情和发展中所存在的问题，中共十七大报告提出，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与改革开放的关系，以及统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局，具有重大的理论意义和现实意义。
    关键词：新改革时代；统筹兼顾；制度建设
    中国正在进入一个“新改革时代”。但仍将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前的基尼系数为0147 ，处于014～016 的警戒线之内。中国人均GDP 已达3 000 美元， 而人均GDP 1 000 美元～3 000美元恰恰处于社会矛盾的凸显阶段。因此，十七大提出，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与改革开放的关系，以及统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局，成为深入贯彻落实科学发展观的根本切入点和重要现实途径，反映了大国所具有的成熟的治国理政逻辑。
    一、统筹城乡发展
    中国长期以来是一个“城乡分治”的二元结构社会。全国13 亿人口，近60 %生活在农村。农村绝对贫困人口至今还有2 000多万人，城乡差距基本维持在3121∶1 的状态。目前农业产值在GDP 中的比重只有约15 % ，但就业人口中从事农业生产的还有约50 %；农村人口在总人口中比重还有约62 % ，农民人均纯收入只有城镇人均可支配收入的约1/ 3 。因此，三农问题仍然是全面小康社会建设函数中的主要变量和最大难点。统筹城乡发展就需要逐步改变城乡二元经济结构，着力解决好三农问题，逐步缩小城乡发展差距，推动农村经济社会全面发展，形成城乡经济社会一体化新格局。
    改革开放以来，农村贫困人口已经从215 亿下降为不到3 000万，已经把约215 亿农村劳动力转变成非农产业从业人员。但根据我国目前每亩耕地投入的劳动力计算，农村只需115 亿劳动力，目前的316 亿农业劳动力，还须转移2 亿多人到城市。农业生产大多沿用分散的小农耕作模式，集约化程度和农业生产效益低，抗风险能力弱。农民的科学文化素质还不高，劳动技能无法适应农业科技的发展要求和社会发展要求..这些都是统筹城乡发展所面临的新问题。
    统筹城乡发展需要坚决贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加快社会主义新农村建设。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标和原则，切实做好提供“新设施”、供给“新服务”和培育“新农民”的工作。加大政府的资金投入力度，建设和改善乡村道路、洁净能源、饮水安全、环境卫生、垃圾处理等基础设施建设，为农民发展生产、改善生活创造良好的硬件条件。加大政策倾斜力度，发展农村教育、卫生、文化、科技、社保等社会事业，加快建立和完善农村公共服务体系，通过提供“新服务”推进城乡一体化。建立城乡统一的义务教育体制，加快建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度、以及探索建立符合农村特点的养老保障制度等。重视农村教育“， 严重的问题在于教育农民” ，通过义务教育、职业技术培训以及科技推广、文化下乡等措施培育社会主义建设中的有文化、懂技术、会经营、能管理的新型农民。同时，改变“农业大学不培养农民”的现实。此外，城市管理者应当作出把农民工转变成新市民的具体规划，在户籍、住宅、就业、劳动保护、医疗、子女上学等方面作出配套的制度安排。
    要不断缩小城乡差距，我们要理性地认识到当前的三农问题：从经济上看，农业是各类产业中低效益、高风险(市场风险和自然灾害风险) 的弱质产业；从政治上看，农民是最大的弱势群体，缺乏政治参与权、利益表达权；从社会上看，农村人口是最大的被歧视人群，所给予的机会不均等、待遇不公正，社会地位低下。因此，需要在以下几个方面开展工作：第一，改革城乡二元结构的户籍制度，消除贫困地区人口转移的障碍，落实“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，让进城农民工充分获得话语权、表达权和受教育权以及其他同等的市民待遇。第二，改革农村市场制度，打破农业生产资料和主要农产品售、购双重垄断的市场结构，实现生产要素的优化配置，使生产要素能够自由流动。第三，改革公共财政和社会保障制度，充分体现“城乡公平”。进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加对农业的投入，形成国家支农资金稳定增长的机制。同时，深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农村金融服务。第四，改革农村土地使用制度，坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制，加快农地使用权的市场化流转。第五，建立优质教育资源共享机制，缩小收入差距，因为教育承担着维护社会公平的职能，也是解决未来收入分配不公的重要途径。应强化政府投资办学的主体地位，切实保障农村基础教育的经费投入，面向全体农民，实行多形式和开放式办学。第六，引导企业投资新农村建设，为企业营造良好的投资环境，帮助企业发展投资项目，让企业为农民提供质优价廉的生产资料和生活用品，提高农村生活水平。第七，加强农业科学技术的推广合作，进行农业和畜牧业育种和品种改良的研究和试验，进行农业病虫害的研究，建立畜牧传染病预防体系，防治土壤沙漠化和盐碱化，扩大退耕还林规模，加强草原生态保护和建设，实现可持续发展。
    二、统筹区域发展
    中国地缘辽阔，自然、历史、条件等方面的差异导致区域发展不平衡是大国治理过程中的既成事实。在我国改革开放过程中，邓小平同志提出“两个大局”的战略思想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地区较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。” 现在，东部大部分地区已进入丰衣足食的小康状态，部分地区还实现了现代化，东部的加速发展，已使得东西部的差距进一步拉大。差距过大或拉大时间太长，都会影响国家的整体发展。应该说，没有西部的现代化，就没有全国的现代化。实施西部大开发战略，是关系到扩大内需，促进国民经济持续健康发展的关键举措。因此，统筹区域发展就要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。
    西部大开发和振兴东北等老工业基地的战略，对于缩小区域差距起到一定作用。要继续缩小差距，需要在以下几个方面开展工作：第一，建立权威的、统筹协调的区域政策管理机构，对目前存在的区域经济管理机构进行调整整合，在制定区域政策时，要重视因地制宜，发挥特色，要鼓励建立各具特色的区域发展格局，最大限度地发挥地区比较优势。在产业结构的选择和构架上，应当汲取发达地区的经验教训“， 迫使自己采纳任何地方、任何时期已经完成的发展式样，从而越过整个居间的等级系列” ，体现“后发优势”。第二，通过国家的宏观调控和转移支付，在经济政策、资金投入和产业发展等方面加大对中西部地区的支持。在税收、信贷等方面予以政策倾斜，营造良好的投资环境。第三，坚持以人为本，把普遍提高和改善人民生活水平和质量作为出发点和根本宗旨。消除区域发展的机会不平等，发挥区域优势，在分配阶段，要通过国家的宏观调控，着力帮助落后地区提高人民生活水平和公共服务能力。使不同经济发展水平地区的人民获得相对均等的社会公共服务和福利，生活水平和质量得到普遍提高。第四，贯彻落实地区协调发展的战略思想，健全区域协调互动机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。做好西部的特色产业，重点支持具有优势的能源材料供应、发展特色农业、农产品深加工业、特色轻纺工业、高新技术产业、旅游业等。第五，健全互助合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。西部有得天独厚的优势，资源丰富，地域辽阔，劳动力价格低，东部经济基础雄厚，科技、技术力量强，人才资源丰富，东西部有着很强的互补性。同时，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区 。第六，坚持科学发展观，着力改变传统的区域发展方式，发展循环经济，贯彻可持续发展战略思想，促进经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。
    三、统筹经济社会发展
    来自美国波士顿咨询公司公布的《2006 全球财富报告》显示，中国014 %最富有的家庭却占有了70 %的国民财富。虽然这些数据带有某种程度的“颜色”，但多少给我们中国人以某种程度的警示。
    中国的经济发展与社会发展需要同步，不能依赖“一条腿”走路。因此，统筹经济社会发展就要在大力推进经济发展的同时，更加注重社会发展，加快科技、教育、文化、卫生、体育、社会保障、社会管理等社会事业发展，不断满足人民群众在精神文化、健康安全等方面的需求，提高人的素质和人力资源能力，实现经济发展与社会进步的有机统一。
    阶层差距或者贫富差距主要表现为权利上的差距、知识上的差距、收入上的差距。如果这些差距持续扩大，如果收入分配的秩序持续发生错位，没有一个大家认为“公正”的社会收入的职业等级序列，这样就会诱致一些人以非常规的途径自发调节收入水平，更会加剧收入秩序的混乱。邓小平同志早就明确指出：“如果导致两极分化，改革就算失败了” 。
    因此，要避免社会“两极分化”现象，必须做好以下几个方面的工作：第一，建立合理的职业收入等级序列，规范收入分配制度。正确处理经济和社会发展中凸现的社会问题，妥善处理好各类群体之间利益关系，处理好效率与公平的关系。第二，加大税收调节力度，强化高收入人群税收监管，要加强对垄断行业收入分配的监管，保护合法收入。整顿不合理收入，调节过高收入，取缔非法收入。要在社会宏观层面达到抑制暴富，扶持弱势人群和贫困人群，保持社会成员收入分配相对公平的目标。改变工薪阶层成为纳税主体的现状，开征遗产税和奢侈品消费税。
    第三，建立健全社会保障体系，逐步提高最低生活保障和最低工资标准，不断完善以养老、助残、失业、医疗、工伤、生育等内容为主的社会保障体系，扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面。积极发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保险事业。
    增强救助功能，最大限度地保障困难群体的基本生活。第四，坚持就业优先的方针，扩大社会就业，大力发展经济，增加就业岗位。加强职业培训，提高失业人员和农民就业、创业及职业转换能力，并与创业咨询、开业指导、小额贷款、税费减免、后续扶持结合起来，为民众创业提供系列服务。鼓励自主创业，以创业推动发展，促进和谐。第五，建立公平、公正的市场竞争环境，“打破垄断，鼓励竞争”，凡是法律法规没有明令禁入的领域，都可向社会资本开放。凡是向外资开放的领域，都可向内资开放。杜绝地区保护和行业保护政策，严禁“暗箱操作”，严堵非法收入渠道。切实规范经营管理行为，有效控制经营管理过程，保障市场健康发展。第六，加大反腐败力度，从营造反腐环境、解决影响群众切身利益问题、推进改革、完善制度建设、加强对权力的监督制约等几个方面，铲除腐败行为的土壤，从源头上预防和惩治腐败，形成富有竞争性的政治市场和强有力制约的监督体系，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
    四、统筹人与自然和谐发展
    中国的发展不能以牺牲资源、环境和人类的健康为代价。因此，统筹人与自然和谐发展就要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，增强可持续发展的能力，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。树立科学的发展观和政绩观，强化绿色GDP 意识，不断实施可持续发展战略。
    绿色GDP 是个全新的发展观，它是经济增长、社会发展、环境保护、可持续发展的综合的科学发展观。绿色GDP 也是一个全新的政绩观，强调经济发展必须与生态保护的协调兼顾起来。因此，统筹经济社会发展关系，需要实施绿色GDP ，要有科学、合理、公平的核算体系模式的确立。绿色GDP 倡导人与自然的和谐，呼吁健康的经济增长方式。即在追求GDP 增长的同时，一定要考虑到付出的环境代价，切莫以牺牲环境换取短期的经济效益。
    地方政府治理需要深入贯彻和落实科学发展观的要求，需要不断确立全面、协调、可持续的地方发展战略。地方治理不能仅仅停留于地方经济增长的单项突破，不能只盯住GDP 的增长速度，不能把增长简单地等同于发展和社会进步。一些地方由于急于改变落后面貌，实行了所谓的各种赶超战略，但往往忽视了资源过分消耗和生态环境恶化问题以及社会公正问题。显然，这些发展中的社会问题成为了扩大对外开放、深化经济体制改革和全面建设小康社会的严重障碍，关系到社会主义现代化的事业能否快速、稳定、持续、健康地向前发展，关系到广大人民群众能否普遍地、不断地从改革开放的建设中获得实实在在的利益。毫无疑问，地方发展战略的制定和实施要纠正重经济指标、轻社会进步，重物质成果、轻人本价值，重眼前利益、轻长远利益，重局部利益、轻全局利益的偏颇。在地方公共政策的指向上要坚持公平、公正的原则，一方面努力促进并保护市场经济制度下的自由竞争，另一方面也要通过对社会经济资源的优化配置，为那些相对薄弱的地方和弱势群体提供更多的扶助，使他们也能分享到改革开放的红利和社会进步的成果。
    因此，要统筹人与自然的和谐发展，必须做好以下几个方面的工作：第一，在指导思想上确立可持续发展理念，坚持发展与保护并重并举，既抓经济发展的数量和速度，又抓经济发展的质量和可持续性。要确立“保护环境就是保护生产力”的观念。第二，在管理体制上建立环保“三个一”的领导制度，即“一把手负责制”、“环保第一审批权制”和“环保一票否决制”。确立政府环保行政责任考核机制，建立严格的环境保护奖惩制度。定期讨论环保工作的重点问题，定期检查环保规划的执行情况，定期考核环保目标的完成情况。第三，切实重视和发展循环经济，提高科技创新水平，增加科技含量，提高要素生产率，转变经济增长方式，建立全面、协调、可持续发展的新型经济增长指标考核体系。第四，抓好资源和环境保护的法治工作，将生态环境的保护工作纳入法治的轨道。加强宣传教育，健全监督机制，不断加大执法力度。
    五、统筹国内发展与对外开放、国内大局与国际大局
    中国的发展不能只顾“自扫门前雪”和“冷眼向洋看世界”，它需要寻求国内国际市场、资源、技术等有利条件。因此，统筹国内发展和对外开放就要处理好国内发展和国际环境的关系，既利用好外部的有利条件，又发挥好我们自身的优势，利用国际国内两个市场、两种资源，立足于扩大内需，把扩大内需与扩大外需、利用内资与利用外资结合起来，努力实现国内发展和对外开放相协调。同时，对外开放日益扩大，面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。
    地球是圆的，世界是平的，中国的发展离不开国内稳定和国际和谐有序的大局。因此，统筹国内国际两个大局就要深刻认识国内大局和国际大局、内政和外交的紧密联系，善于从国际形势和国际条件的发展变化中把握发展方向，用好发展机遇，创造发展条件，掌握发展全局，做到审时度势、因势利导、内外兼顾、趋利避害，为我国发展营造良好国际环境。统筹国内大局与国际大局是党在我国全面参与经济全球化、与世界的依存度日益加深的大背景下提出的新的统筹理念。就是要高举和平、发展和合作的旗帜，为我国重要战略机遇期营造良好的国际环境、周边环境、合作环境、安全环境、舆论环境。因此，要统筹好国内大局和国际大局，必须切实做到“四个更加注重”：第一，更加注重从国际国内形势的相互联系中把握发展方向。深入研究社会主义初级阶段基本国情和当前发展的阶段性特征，清醒认识我国改革开放和现代化建设的发展进程；同时必须在观察世界上下工夫，密切关注世界政治、经济、科技、文化、军事、外交等领域的新情况，准确判断国际形势发展变化的总体走向。并把国际国内两个方面的情况结合起来思考，把握好两者之间的内在联系和相互作用，从而制定出既符合中国国情，又符合世界潮流的发展方略。第二，更加注重从国际国内条件的相互转化中用好发展机遇。当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，要抓住机遇、发展自己，把有利的国际条件转化为有利的国内条件，充分利用当今世界总体和平的环境加快国内发展，充分利用各国人民创造的优秀文明成果推动民族振兴。同时必须把有利的国内条件转化为有利的国际条件，以中国的发展促进世界的发展，以中国的稳定促进世界的稳定，不断营造良好的外部环境。第三，更加注重从国际国内资源的优势互补中创造发展条件。在社会主义现代化建设中，必须始终立足国内，合理开发和有效利用国内各种资源要素，使我国的资源优势发挥最大效能，形成强大的市场竞争力，为现代化建设奠定坚实的内在基础；同时必须始终放眼海外，坚持对外开放的基本国策，把“引进来”与“走出去”结合起来，在全球范围内配置和利用资源，通过互利互惠获得国际资源要素，为现代化建设提供有力的外部支撑。第四，更加注重从国际国内因素的综合作用中掌握发展全局。当代中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起，必须注意国际因素的国内效应，密切关注来自国际上的各种风险，积极采取防范和应对措施，着力维护国家主权、安全、发展利益，防止外部因素干扰和影响我国发展的大局；同时必须十分注意国内因素的国际影响，密切关注国际社会对我国国内政策和国内问题的反映，妥善回应国际社会的关切，有效引导国际舆论，正确处置与各国间存在的问题，努力维护我国良好的国际形象，使我国发展获得更多的国际支持，在深刻变动的国际格局中赢得主动。