刘守刚：财政问题与西方现代国家制度建设

    摘要：财政是国家回应民众要求、践行民众认可的价值观的有力手段。如果不能回应民众的要求，不能解决现实中存在的问题，也不能在财政过程中服从特定价值观的指引，那么财政行为就无法转化为稳定的制度并进而成为特定的国家制度类型。
    财政是国家治理的基础与重要支柱，财政制度是国家制度极为重要的组成部分。通过财政收支及其管理活动，财政贯穿于一切国家治理活动中并成为政治制度运行、治理活动展开的基础条件。西方在现代国家发展的过程中，曾经遭遇到各种安全、经济与社会问题，这些问题到最后大多被它们转化为财政问题，然后运用财政收支与管理手段予以解决或至少加以缓解，财政制度乃至国家制度也因此得以发展。财政问题的解决、财政思想的创新、收支管理制度的积极改革，成为能动性地塑造国家制度与社会形态并推动现代国家走向成熟的重要手段。
    从表面上看，财政只是支持统治者或者维护其强权统治的工具，但在实质上，财政是国家回应民众要求、践行民众认可的价值观的有力手段。如果不能回应民众的要求，不能解决现实中存在的问题，也不能在财政过程中服从特定价值观的指引，那么财政行为就无法转化为稳定的制度并进而成为特定的国家制度类型。从本文可以看出，自中世纪晚期直至今日，在西方国家制度建设过程中陆续形成的税收国家、生产国家与福利国家，正是民众要求与国家回应、价值观念与制度建设良好互动的结果。
    安全问题、财政保护性职能与税收国家制度
    公元9-10世纪在西欧逐渐稳固下来的封建国家，实质上是一个个众领主分立的疆域。跟同一时期世界其他地区逐渐出现统一帝国不同，西欧地区国家间冲突严重乃至战争频繁，国与国之间处于严酷的生存竞争中，国家内部秩序也饱受贵族武士的破坏。为了赢得国家生存与内部秩序、解决安全问题，这些封建领主制国家的统治者，不得不在领主制国家基础上大力发展军队并组建更有效的司法与行政组织；而要发展军队、司法、行政等组织，就必须在财政上扩大资源的汲取。因此，以财政收入的扩大为手段来解决此时严重的内外安全问题，是这一阶段历史发展的主旋律（参见邦尼主编：《欧洲财政国家的兴起》，沈国华译，上海财经大学出版社2016年版）。
    在内外安全的威胁下，各国君主（最高领主）在财政上不得不突破国王必须自营其生的封建原则，不断地向自己的封臣、封臣的封臣直至所有自由人的收入与财产征税（大多为传统的直接税），其理由是为国王承担必要的公共职能服务。组织征税一开始通过封建贵族临时组成的等级会议进行，各等级集会商议是否给国王缴纳租税以便从事战争，并在国王征税人员缺乏或不足的情况下协助国王征税。到后来，等级会议也用于商讨国事、团结全国、创造国家意识及实施统治的工具，并慢慢发展出后世的议会民主制，成为现代国家的标志性组织形式。在此过程中，由于对财政收入的要求不断增加，起先临时性和特别性的税收，慢慢地转化为常规性、普遍性的税收。随着现实经济中收入、生产和贸易水平的不断提高，以及对货物更容易进行选择、评估和征税，因此间接税不断地发展出来，并在17-18世纪普遍取代了传统直接税。之后，在货币经济发达、股份公司成熟、簿记技术发展，以及民众对平等的要求越来越强烈等现实因素的推动下下，所得税又于19世纪下半叶至20世纪初期慢慢取代了间接税的地位，成为最为重要的税种。
    税收收入形式的上述变化过程，既是解决问题的工具，也是国家转型的标志；它不但体现了国家制度的理性化（更有效地获取财政收入），也体现了政治权力的公共化（收入建立在更为广泛的公众基础上、支出日益服务于公共利益、管理受控于渐渐严格的预算制度）。由此从财政上来看，自中世纪起直至近代早期在西方逐渐诞生的现代国家表现出来的就是税收国家。自酝酿起直至诞生后，税收国家不断地竭力解决收入问题与制度建设问题，不过更为重要的是尝试解决税收的合法性问题，包括征税的正当性与税负的公平性两个方面。中世纪晚期的学者们，基于封建惯例来论证税收符合必要与同意等正当性要求；到了17-18世纪，学者们通过发展社会契约理论，以精密的形式来论证征税的正当性。基于税制的现实发展，财政思想家对于税负公平性问题也不断地给出答案（马斯格雷夫、皮考克主编：《财政理论史上的经典文献》，刘守刚、王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版）。由此种历史基础形成的税收国家，在理念上始终包含着同意、契约、公意、代议制等内容，并可以用“民主”这一价值观来概括。符合这样的理念或价值观的税收国家，在财政上承担的主要甚至唯一职能就是“保护”，即以税收资金供养军事与司法机关，解决国家的内外安全问题。
    经济问题、财政生产性职能与生产国家制度
    在现实中逐渐成长起来的税收国家（尤其是早发的英国），至19世纪中叶在理论上仍强调税收的使用只能限于履行保护职能以解决安全问题，国家并不承担多少经济职能或者说不具有生产性。可是到了19世纪下半叶，西方国家在实践过程中，由于以下两个方面的原因，经济问题日益突出，财政也因此开始承担起“发展”的职能，并建构出生产国家制度。
    第一，以德国、意大利等为代表的在西方属于后发的国家，要实现经济赶超，就要求财政具有生产性以承担起发展的职能。在德国，这体现为文官集团积极利用财政手段，通过组建关税同盟、国家投资铁路业与新技术装备业等，实现国家赶超式的发展。在此基础上，它还以国家的力量进行自上而下的社会改造，比较迅速地完成了社会与政治转型，进而成为西方世界中的强国。在意大利，一方面面临着与德国相似的经济赶超与社会发展难题，另一方面面临着财政资源极度紧张的问题。于是意大利积极利用国家的生产性，将国家配置资源与市场配置资源放到同样的位置，在全国范围内配置资源、提高经济发展的效率。意大利经济也因此获得显著的发展，财政状况不断地趋于好转。
    第二，以英国、美国这样依托于市场机制实现经济发展的国家，也出现了对国家生产性进而对财政生产性的要求。一方面，思想界与实务部门逐渐认识到，税收的征收与使用难以分开，使用税收能对社会经济产生积极的影响，尤其在用福利的视角考察政府活动时可以发现国家干预社会经济能够扩大福利，于是对财政的生产性加以肯定。另一方面，在英美这样具有自由放任传统的国家，于现实经济生活中出现了对政府干预生产条件、提供基础设施、发展人力资本（如教育）的要求。特别是在1929年大萧条之后，要求国家承担宏观调控职能的呼声日益强烈。于是，原来秉承国家不干预传统、视国家为消费主体的英美等国，也逐渐走上了承认国家为生产主体、认可财政干预经济活动、提供公共产品、稳定宏观经济的生产国家道路。20世纪英美两国的经济发展情况都说明，国家可以利用财政收支手段来实现生产性目标。
    要解决经济问题，国家就要具有生产性，而这一问题又被转化为财政问题，即财政收入必须进一步地扩大，以应对“发展”这一职能的需要。在现代国家这样的收入只能主要依靠税收。于是就出现了征税权扩张是否侵犯了财产的正当性的问题，特别地，征税权是否可以扩张到征收全部的私人财产？对于财产权是否具有正当性或者说财产正义的讨论，是19世纪财政思想界的热点话题。许多学者从否认私人财产具有神圣性出发，倡导国家扩大征税权以扩张生产国家的范围。在那个时代最为高调的意见主张，没收全部私人财产并将全部的生产活动都交由国家来进行，由此兴起了一种强生产国家的运动。在西方国家范围内，强生产国家并未成为制度的现实而只出现了弱生产国家运动。这一运动在实践方面的表现是，对私人财产权仍给予高度的肯定，但赞成国家扩大征税权，并主张对财产权的使用与收益进行限制。从19世纪初直至20世纪70年代，对生产国家的讨论始终是财政思想领域的热点话题，并始终与财产正义的内容联系在一起；对财产正义看法的变化，也影响着现实中生产国家的内容与范围。
    社会问题、财政保障性职能与福利国家制度
    到了19世纪下半叶特别是到了20世纪初期，西方主要国家的经济现代化基本实现。此时，因工业化、城市化产生了大量的社会问题，如累积性贫困、民众健康恶化、工业风险大增、垄断资本控制、社会冲突严重等。由于政治上以民族国家与普选制为基础的大众民主形成，由于教育程度提高与平等意识普及，再加上因工商业生产创造出巨大财富等诸种条件的配合，民众向国家表达出强烈的意愿，要求解决社会问题。这些问题再次被转化到财政领域，对财政提出发挥“保障”职能的要求，即用财政手段来保障穷人的基本生活、降低工业化带来的社会风险，甚至要求让劳动力摆脱商品化的境地。
    于是，在19世纪末20世纪初开始，并以1945年以后为高潮，西方国家在财政上利用一般性税收（如商品税或所得税）、专项税收（如社会保险税或工薪税）或专项收费（如特定社会保险费）等手段筹集资金，建立起各种社会保障机制以提供福利，或者运用税收优惠等手段鼓励商业企业、社会团体甚至家庭提供福利。政府部门负责运行大多数社会保障机制，并对依托于行业协会或营利性企业的福利项目进行监管。民众享受到的绝大多数福利，体现为财政支出的相应项目；另外还有一些福利，虽未体现为财政支出，但受到了税收优惠与财政资金兜底担保的承诺；绝大多数福利提供，都受到财政资金支持的机构的严格监管。大致上，西方国家在制度上提供了下述三类给付性的福利：为穷人或者提出要求的公民提供社会救济或公共资助；用带有一定强制性的社会保险机制帮助公民应对年老、疾病、工伤、失业等风险；为培育人力资本而进行社会投资（如儿童照顾、公共教育、公共卫生、公共住房等）。
    英国、美国、瑞典三个典型国家在福利国家道路上的发展经历，可以用来代表西方世界走向福利国家的三种主要动力：出于同情而以福利措施拯救穷人、为生产提供外部性保障措施来服务资本的获利性要求、为帮助工人摆脱商品化境地而提供种种条件来解放劳工。这三种动力同时也普遍地存在于每一个西方国家，并与其他动力合在一起，共同促进财政对社会问题的解决，并进而在实践中形成福利国家制度。这样三种动力，在理念上又始终与社会正义的名字联系在一起。因此福利国家的建设始终离不开对社会正义的理解与追求，并受其激励与约束。
    到20世纪70-80年代，由于石油危机引发的经济困境以及福利国家在现实世界运行暴露出许多问题，财政思想界展开对福利国家的反思并进而成为20世纪80年代福利国家收缩的思想动力。但只要现代化带来的社会问题仍然存在，为履行保障性职能的财政制度就难以动摇（瓦尔著：《福利国家的兴衰》，唐瑶译，上海财经大学出版社即将出版）。