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路乾：还权赋能——土地改革四十年
http://www.newdu.com 2018/12/28 爱思想 路乾 参加讨论
土地是重要的生产要素，其产权安排对经济发展具有至关重要的影响。中国土地制度改革之路，是土地使用权、收益权、转让权不断重新界定的过程，也就是还权赋能的过程。
一、改革前的中国土地制度
改革前，我国实行的是城乡二元的土地制度。城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。名义上，土地的所有权是界定的，但是土地的实际产权却是不清楚的。在传统的集体所有制下，生产队是农业生产和收入分配的基本单位，分配上实行平均主义。农户不具有清楚的土地使用权、收益权和转让权，没有激励投入劳动，土地的使用效率低。城市层面，改革前实行的是土地行政划拨制度。国家将征用的土地无偿、无限期的供应给使用者，且不允许使用者转让、出租、抵押。使用者缺乏转让权，土地使用效率低。
二、农村土地改革解决了吃饭问题
包产到户开启了农地制度改革，其实质是重新界定农地产权。农户成为农业生产和收入分配的基本单位，“上缴国家的、留够集体的，剩余是自己的”。包产到户没有打破集体所有权，但是更清楚地界定了农户的土地使用权和收益权。农地改革带来了粮食产量和农民收入的大幅提高。
此后，为了稳定农村产权制度，多份中央一号文件以及《农村土地承包法》，逐渐将改革后的农村产权制度上升为法律。国家推进土地确权到户，延长土地承包期三十年不变乃至“长久不变”，规范土地承包经营权。其实质是将实践中不断发展变化的农地使用权、收益权、转让权，在国家和法律层面予以确认。
80年代中期至90年代末，乡镇企业异军突起，需要大量建设用地。1985-1997年，集体建设用地每年使用量超过同期国有建设用地使用量，大量农村土地从农业用途转为非农用的建设用途。这一时期，国家采取“三允许”政策，允许农民在集体土地上办企业、建城镇、直接进入市场。土地的使用、收益、转让等权利，在实质上得以重新界定。乡镇企业的发展改变了以国营经济为主，国家主导工业化的格局。
可惜的是，农村工业化时期的土地制度改革，没有上升为国家层面的法律。相反，以耕地保护、用途管制为名，土地管理制度的实际发展严格地限制了非农用途的土地产权。宅基地仍然以划拨为主，法律不保护农民的转让权。分税制改革后，面对乡镇企业对国有经济的竞争，地方政府要求企业入驻园区，停办乡村工业。国家层面，1998年修订的《土地管理法》，限制了集体建设用地入市，剥夺了农民的土地转让权。用途管理制度，限制了农民的土地从事非农用途的使用权，也间接约束了农民宅基地的使用权。法律产权的变化带来了实质产权的残缺，堵上了农村工业化和自发城镇化的道路。
自2007年开始，在成都与重庆等地开展的城乡统筹土地制度改革，试图通过土地确权颁证、集体建设用地入市、村庄整治与增减挂钩、地票交易突破城乡二元土地制度及法律对农村土地产权的限制。改革在缩小城乡差距方面取得了显著的效果，成都和重庆的城乡居民人均可支配收入比，从2003年的2.64与3.65倍，缩小到2015年的1.89与2.59倍。以发展权交易为核心的地票交易在其中发挥了重要作用。但是由于种种因素，成渝改革试验的成果尚未上升到法律层面予以确认。
三、城市土地改革促进了快速的城市建设
城市土地制度改革的核心是促使所有权与使用权分离，建立有偿使用制度，完善土地转让权。1987年，深圳首次公开拍卖国有土地50年的使用权，推动了1988年《宪法》的修改。此后，法律与政策上逐步修改，最终形成了以招拍挂为主的转让方式。法律对土地转让权的认可，促进了土地市场的快速发展。全国经由“招拍挂”出让的国有土地的面积和价款，从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2015年的20.44万公顷、2.86万亿元。
城市土地转让权的发展与农村土地转让权的残缺，致使土地财政成为地方政府获取收入的主要途径。自2003年至2015年，国有土地出让面积达到318万公顷，实现土地出让收入25.11万亿元。2015年的国有土地出让收入是2003年的10倍。土地也逐渐成为地方政府重要的融资工具。2008年后，地方政府建立融资平台，土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和1.81万亿元提高到2016年的49.08万公顷和11.33万亿元。
农民非农用途的使用权和转让权的缺失，以及土地财政的发展，导致征地制度改革进展缓慢。1998年《土地管理法》出台，规定农地转非农建设用地一律实行征地，以计划分配建设用地指标的方式实施用途管制。其结果是，地方政府垄断了土地供应的一级市场，堵死了农民集体土地上的乡村工业化道路。土地与城市规划成为地方政府垄断土地市场，发展土地财政的重要权力。尽管国家在多个文件中提出改革征地制度的方向，但是主要的进展是提高对失地农民的补偿。面对地方政府对土地财政的依赖及对规划的垄断，“缩小征地范围”的进展缓慢。
四、下一步怎么改
（一）改革的实质是还权赋能
我国土地改革的历程表明，改革的实质是还权赋能。还权赋能要求不断重新界定土地的使用、收益、转让等权利。其中，转让权的界定是核心，转让权的界定会促进使用权和收益权的重新界定。
产权的清楚界定，与产权界定的收益和成本相关。在土地市场潜力大，土地的使用价值较高的地区，界定产权的收益要高于其成本，会有更清楚的权利界定。但是，法律对产权的限制会带来土地利用效率的损失和违法现象的出现。在土地使用价值高的地区，政府、企业、农民都有动力违法用地，耕地保护的成本也较高。法律对土地产权的限制，会导致农村凋敝、城乡差距扩大、征地成本升高，以及支付高昂的耕地保护成本。
还权赋能，尤其是归还农民非农用途的使用权和转让权，对振兴乡村有决定性的作用。集体建设用地入市、宅基地有偿转让、建设用地指标交易、城市更新，仍然是下一步土地制度改革的重点。
（二）还权赋能需要国家的认可
80年代初的改革，其特征是在中央与地方领导人的大力支持下，政策与法律充分尊重个人和基层的首创精神。国家层面的开放态度，离不开邓小平对地方试验的鼓励。邓小平的思想可以总结为“大胆地去干”、“要敢闯”、“对的坚持，不对的赶快改”。这种敢闯敢试、大胆突破、敢于试错的思想，符合科学研究的“猜想-反驳”思想。这是推动科学进步与创新创业的主要思维，有助于快速迭代更新，从而有效、快速地积累知识。没有国家层面对基层改革试错的包容乃至鼓励，改革不会进展的如此快。能否在国家层面，较快地将新的产权与合约形式法律化、制度化，是体现国家治理能力的重要标准。
（三）城乡中国的问题需要协同解决
伴随快速的城市化，今天的中国已摆脱费孝通所说的乡土中国，但是并未进入城市中国，而是处于城乡中国的状态。城市的许多问题，其实是城乡关系的问题。例如，城市中大量的城中村，为外来打工者提供了廉价的住房，但是其居住品质的提升和更新改造，却受到农村土地和规划制度的约束。某些城市楼房的产权纠纷及开发强度的限制，实际是因为其土地产权仍然是集体土地，受乡村产权与规划制度的约束。城市中大量的围绕小产权房问题的纠纷，也是源于未解决的土地问题。被征地农民的社保问题、安置小区物业与居住品质的问题，与城市化的征地模式有密切的关系。这其中，问题的解决，需要更快的土地制度改革，法律体制的变化及立法权的下沉，以及中央层面部委权力的削减或整合。城乡中国的问题不是城的问题或乡的问题，而是协调城乡多种权利的问题。
（四）城市化、科技进步对空间确权提出更大的需求
伴随城市化与科技的发展，土地的作用日益下降，空间的作用越来越重要。城市化、通用航空、无人机、农业科技的发展，都对空间资源的确权提出了更多需求。
城市的诸多空间，其产权是没有清楚界定的。规划往往限制了开发强度、容积率、高度，这导致大量空间闲置，难以得到有效利用。城市老旧小区的产权混乱、居民与物业公司的产权纠纷，往往导致产权不清，物业及楼宇等空间资源闲置。公共道路因缺乏产权归属，无人管理，车辆乱停乱放且容易产生争议。中国城市的居住密度高，对空间利用的需求较高，但是大量产权没有清楚界定，致使商业、教育、医疗往往供不应求。对城市资源的清产核资、产权界定以及城市更新，有助于解决上述问题。
耕地对农业的作用日益下降。笔者近期拜访宏福农业项目，该项目采用荷兰科技，在培养基中栽培，向空中种植番茄，其单位面积的产量是普通温室的两倍以上，品质高且可控。农业科技的进步，使农业逐渐摆脱耕地，向工厂转变，朝空间发展。耕地保护不但没有促进这一转变，反而会制约现代农业对大规模建设空间更加集中的需求。
未来城市、通用航空与无人机的发展更是对空间产权的界定提出了更多需求。未来城市不再依赖于平面区域划分的思想，而是对居住、工业、商业等多种用途在空间的混合使用有更大的需求，会有更多的空中交通的形态，对容积率也会有更高的要求。空间权利的界定，要求规划思想的变化，用更灵活的制度来界定城市空间的使用、收益与转让权。法律上对界定空间产权的缺失，致使潜在的资源利用效率难以实现。
（五）规划制度需要反思和改革
我国已离开了计划经济，但是却进入了规划经济。空间、城市、土地、生态、发展、文物、教育、医疗等诸多规划渗入经济的方方面面。受观念与传统的影响，我国的规划带有浓厚的计划色彩。规划的支持者将规划置于市场之上，但是制定规划的部门之间权力边界不清、相互打架，规划部门与建设、土地等部门之间、不同区域的政府之间也难以协调，导致规划慢于变化，或制定后难以落地。在这种情况下，诸多产权在实际上是没有清楚界定的，许多城市治理的问题难以解决。
实际上，规划和市场都是界定产权、减少干扰及互相侵权的方式。当权力分散时，规划难以落地，无法起到止纷定争的效果，对资源配置的效果并不比市场好。对同一块空间，不同人往往有不同的需求，有的希望建图书馆，有的希望建停车场Ｓ械脑蛳Ｍㄌ逵荨；诘鞑榛蚰持旨壑底荚虻墓婊苣哑琅姓庑┏逋坏男枨笾洌母龈匾？康辈ㄇ宄缍ā⑶医灰追延媒系褪保谐】梢孕骰ハ喑逋坏牟煌枨螅跎俣宰试吹恼椋⒋醋试吹挠行渲谩?
伴随城市化、科技进步与市场化的发展，规划与行政权的分散，对资源使用的约束日益严重。反思规划的作用，修正规划与市场的关系，改变现有的政府权力体制和规划体制，对重新界定空间产权具有长期而重要的影响。
我国四十年土地制度改革的经验是，改革的实质是还权赋能，改革的成功依赖于国家及法律层面对产权的认可，未来的改革需要更加重视科技进步与空间确权的作用，反思和改进市场与规划的关系。
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