党国英：土地制度改革为什么要加深市场化

    
    
    经历四十年的改革开放，现行土地制度与四十年前相比，当然有很大进步。但是，与中国向现代化强国转变的要求相比，现行土地制度还要改革。改革的羁绊，一是思想不解放，认识有偏差；二是利益刚性强，破解力度弱；但归根结底是思想不解放。利益刚性说到底是认识水平不够。如果能认识到深化改革会带来一个多赢的结果，利益守护的方略就有可能调整，暂时的利益刚性就有可能打破。本文大题小做，择其要者谈几点看法。
    奉常识为改革圭臬
    工业文明时代产生了关于土地的新认识，但我们的很多认识还停留在农业文明时代。这里梳理几条对我们的改革有关的若干认识。
    （1）土地的意义因经济时代而不同。在传统农业社会，土地是家庭和民族的核心生存条件。人类进入工业社会，土地的相对地位下降了，相关的一系列制度安排也发生了变化。人类甚至告别了人口迁移必然伴随战争的时代。在这个过程中，大部分农民会告别农业，不需要顾及农民有一天因城市生活不下去回到农村而留一块地给他们。逆向去农村的主要是投资者和农村生活的偏好者。整体上，一直要到留于农村足够少的农民的生活水平与城市水平差不多时，转移速度才会慢下来。这时候，因一系列条件改善，特别是因为小城市的合理布局，农民会与城市居民共享一些城市的公共服务。
    （2）农业领域科技投入的边际产出远大于土地的边际产出。耕地资源与耕地的播种面积是两个不同概念。前者可以不增加，后者依赖土地制度的变化和科技进步，可以有所增加。同等面积的播种，依赖科技进步，产量也可以增加。我国农产品大幅度增加主要是依靠科技进步，而农业主产区的耕地资源是减少的，人力投入也是减少的。所谓我国“人多地少”的判断很不严谨。土地资源数量恒定，但农民的数量可以变化。
    （3）在政策用语难以严谨的情况下，土地的使用权概念比所有权概念更重要。关于地权的法律用语在全世界都是云里雾里的状况，在实践意义上真正重要的是土地使用权。制度安排中土地使用权益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有权概念已经近乎精神安慰剂。在一些法制比较成熟的国家，一方面政府的土地用途管制五花八门，另一方面私人土地又大量用于公益目的，所有权概念已经失去经典意义，但没有人想着要修正所有权概念，因为土地实际使用权更重要。
    （4）扭曲土地价格必然带来效率损失。笔者在某地调研，学到商业界的一个词，“勾地”，意思是一些投资者借地方政府招商引资的热情，狮子大张口低价乃至零地价索要土地。全国的各类开发区都有这种情形。后果是我国城市建设用地的经济密度显著低于欧美和东亚工业化国家。相反，因为集体建设用地的使用更多依赖市场关系，集体经济工业园的的经济密度往往超过国家开发区。
    （5）土地制度影响居住形态，而居住形态影响社会稳定。当人们居住过密，特别是居住在高层建筑时，容易产生负面心理，人际关系恶化，创造力降低。这种居住形态之下，实际上已经不存在“熟人社会”要素，道德对社会关系的调节作用显著降低。这种“高密度人口心态”会加深彼此戒备，妨碍信任关系建立，提高社会紧张度，不利于政府化解偶发因素诱导的社会冲突。我国土地规划管理的一系列内容均无视这一知识进步，带来大量潜在问题。在我国城市房地产开发小区的尺度上，每平方公里的人口密度动辄数万人，甚至突破10万人也不鲜见。此种情形令人心忧。
    “三项改革”应有更大突破
    中国农村改革是从基层干部和农民群众自发行动开始的。土地承包到户的好处连不识字的农民也知道。改正错误，回归常识，被我们称作改革。目前正在试验的关于土地制度的一些改革内容，其实不用试。这里扼要讲讲理由。
    征地制度改革应扩大市场的决定性作用
    征地制度改革是试点项目之一，其目标本来就清楚，不需要试验。这方面改革的难点并不是程序和失地农民的保障问题，甚至也不是公益性征地范围如何确定的问题。价格如何形成才是关键。判断一块地的使用是不是具有公益性，是一个世界性的难题。给出什么样的定义都免不了争议。就是美国联邦最高法院在这方面也有过非常勉强的判决。土地交易要公正合理，首先要有一个市场，然后无论什么理由，也不论哪一个级别的市场，只要政府出手买地，就必须支付市场可以接受的价格。在发达国家看到，因为坚守这个态度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其实我国也有这方面的经验。我国一些经济发达地区已经多年没有按照政府单方面标准确定价格征地了，实际上是按不同地方农民能大体接受的价格征地。如果再能有配套改革使土地市场有更好发育，也不用担心土地溢价预期引起的麻烦。有人还担心市场价征地有“钉子户”和建设成本增大等问题，其实这些也算不上太大问题，这里暂不讨论。
    农村经营性建设用地入市改革应增加力度
    三项改革试验的另一项，是所谓农村经营性建设用地“入市”改革。其实这项试验的必要性也不是很大，因为基本经验是清楚的，一些争论永远不会消除。公共事务决策应“大道理管小道理”。不存在人人赞成的改革方案。
    经济发达地区的所谓经营性建设用地早已入市，都几十年了。现在必须把“原罪”概念扔到一边，承认人家的平等地位，停止确权歧视和规划歧视，同时也应要求村集体承担应有的责任。
    经济不发达地区没有赶上“好时候”，政策一刀切下来，东部发达农村地区丢了“尾巴”，中西部欠发达农村地区丢了“脑袋”。这个国情不容易改变，但后者有了新情况。它们那里出现了大量空闲的宅基地。能不能把空闲宅基地视作经营性建设用地？进一步看，空闲宅基地其实与其他宅基地的界限很模糊。那么，能不能把经过土地整理以后多出来的宅基地视作经营性宅基地？更进一步，能不能把全部村庄占地看做经营性建设用地？乡村经营性建设用地能不能有条件地搞商品房开发？在试点地区，打开脑洞、突破限制的需求很迫切。
    这项改革真正面对的难题是中央肯不肯下放土地规划管理权限，下放到哪一级比较合理？北京大兴区提供了可资借鉴的经验。区级政府做适当协调，镇级政府统筹各村庄的土地用途，在利益分配上把握好村级平衡，可以解决公共服务设施建设难题。
    宅基地制度改革要瞄准城乡统一住房制度的建立
    三项改革试验中的农村宅基地制度改革，很难“独善其身”。从2018年开始，中央将改革初期分置的三个方面打通部署，的确是十分必要的。但这样一来，改革就越显得要触及土地制度的深层次问题。
    我国农户在一户一宅的前提下近乎免费获得宅基地，世所罕见。也许有朋友会问，宅基地本来是农民的，为什么不能在农民需要时给回农民？这是一种缺乏对社会演化认识所产生的见解。农村土地“是谁的”，在短期内有很大的人为因素，而“本来应怎样”的确定，需要通过对土地制度演化的审视来判定；判定的标准只能是土地制度的公正性标准，是效率与平等的统一。
    现有农村宅基地制度改革试点没有瞄准城乡统一住房制度建立，纠结于超占交钱等细枝末节。改革做得比较好的江西余江县，其经验在别的地方也得到证实，如果还要再深入，应该做好这样几件事：
    第一，“老人老办法，新人新办法”，对小于一定年龄的村民应停止实行增量的一户一宅政策。在乡村人口大量转移的前提下，加上继承因素，实施这个政策没有难度。其中涉及补偿问题，会有办法解决。广东佛山就有自己的办法。
    第二，国家应该划分出农业保护区，将其中的村庄也包括在内。有了这项配套改革，正在进行的试验区改革就比较好办。保护区内的村庄占地不论什么类别，均不应入市交易，即宅基地不可交易；而保护区外的所有村庄占地，在配套改革的前提下，都应允许入市交易，农民住房也不例外。这种差异性政策产生的补偿问题，可以通过 “增减挂钩”等政策解决。
    第三，农村宅基地制度最终要与城市住房制度衔接，建立城乡统一的住房制度。但在专业农户居民点上，可以鼓励生产设施与住房的一体性建设，并采用优惠的税收政策。
    深化土地制度改革才能降低风险
    只有深化土地制度改革才有利于化解中长期风险。
    不要误解中国国情和中国传统。中国历史上的农业区往往实行混合的土地占有、使用制度，不是单纯的私有或共有制度。西欧历史上的农业区所实行的庄园制，倒是颇为类似集体土地占有制度，因为农业生产者没有自由退出庄园的权利。近代之前，中国发展不比西欧差。这是认识国情的大前提。
    当前农业竞争力低下是中国中长期发展的重大风险。我国不是绝对地缺少耕地，而是农业生产成本显著高于世界主要农产品出口国，使得大量土地不能有效播种经营。这不仅产生了农产品市场波动风险，还导致巨大财政压力。通过土地使用权（承包权）永久化和市场化改革，可以极大降低土地连片整理的成本，提高我国农业的有效播种面积，使我国农业竞争力大幅度提升。这项改革如果能推进，我国有希望成为农产品净出口国。
    如果能大幅度提高城市建成区居民住宅区用地的比重，发展容积率1以下的住宅区，扩大独栋和联排住宅，使城市中产阶级拥有真正可世代继承和维护的房产，将有利于社会稳定。满足这个要求与“人多地少”毫无关系。如果有条件地使“小产权房”合法化，增加有利于社会友好心理生成的居住形态类别，将使这个问题更容易得到解决。此外，清理过时的城市土地规划标准，发展多样性、混合型的工作生活区，也是一个办法。这些变革会筹集到巨大政府收入，可以弥补“土地财政”失灵产生的政府负债风险。
    土地规划管理制度也有利于降低消费需求不足产生的经济停滞风险。居住形态改善以后，住房消费会显著增加，
    深化土地制度改革还可以降低环境风险。通过土地制度改革激励农场主连片整理土地，有利于实现农业规模化经营，改善循环农业发展条件。改革会带来有效农业播种面积增加，减少农业用地开发需求，有利于扩大生态用地面积。