中国城市化质量及其提升：一个劳动力市场的视角（下）

（三）基本社会公共服务尚未均等化
    基本社会公共服务均等化要求政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，保证人民生存和发展最基本条件的均等。基本公共服务主要包括基本民生性、公共事业性、公益基础性和公共安全性服务四大类。城镇农民工和城镇户籍人口的区别主要在于住房、教育、就业、医疗、养老等基本民生性服务的不均等。就基本的职工社会保险来说，农民工的各项参保率极低。值得关注的是工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离《工伤保险条例》要求相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%。农民工本身工资收入就低于城镇职工，又面临各项社会保险的缺失，其他诸如教育、住房等方面也无相应保障，这样他们在城市的就业显得异常不稳定，有的甚至居无定所，农民工为城市发展创造了巨大财富却不能享受基本的公共服务，这对农民工来说是极大的不公平，违背了城市化共享发展成果的初衷。这样的城市化并不是真正意义上的城市化。
    （四）收入差距不断扩大
    根据库茨涅茨倒U型曲线假设，一个国家在经济增长的初期阶段，收入差距会不断扩大，但发展到一定程度后收入差距会呈现缩小的趋势。这背后的一个重要原因是城市化，即人口不断从农村向城市转移，有越来越多的人工作和生活在城市里。依此假设，中国在经济发展和城市化过程中，收入差距不断扩大是难以避免的。事实也确实如此，从1978年到2009年，除个别年份外，城乡居民的收入差距一直在不断增大，2009年达到了3.33倍，虽然2010年和2011年有所下降，分别为3.23倍和3.13倍，但3倍的差距仍是相当大的。
    不仅如此，城镇内部的收入差距也在不断扩大，尤其城镇户籍市民和农民工的收入差距明显。国家统计局的数据显示，农民工集中的制造业、居民服务、建筑业、住宿、餐饮业和农林牧渔业的年收入排在最后6位，收入水平只相当于金融业的1/3，也只有文化、体育、娱乐业的一半。从工资的绝对额来看，城镇职工工资与农民工的工资比例差距越来越大，2005年比例是1.73，到2008年1.8，2009年是1.9（潘家华、魏后凯，2011）。农民工属于社会的弱势群体，本身缺乏话语权，也没有足够的政策保护，他们的劳动报酬常常被人为压低。不少农民工与城市职工相比，存在着较为严重的“同工不同酬”现象。农民工集中于劳动密集型行业，而劳动密集型行业工资增长速度又明显低于资本、技术密集型行业。由于城市倾向的经济政策，农民工在城市里的生活成本也明显高于城市市民，从可支配收入的角度看，实际居民收入差距远远高于数据所显示的那样。
    四、城市化质量不高影响城市化进程
    
    中国的城市化正处于从传统向现代的转型期，处于由单纯重视数量扩张到数量质量并重的阶段。城市化质量不高关系到城市化本身的健康发展，关系到中国经济发展方式的转变，关系到人力资本的积累与转型，关系到社会的和谐与稳定。
    1.影响经济发展方式的转变。转变经济发展方式要求从传统的粗放型增长转变为现代的集约型增长，不仅强调经济领域中的数量变化，更注重经济运行中质量的提升和结构的优化；不仅要求城市化速度加快，更要求城市化质量提升。很多学者已经通过研究证明，城市化的发展有利于提高人民收入，促进人们的消费（蔡昉2000，巴曙松2006）。而中国目前的现状是总体消费率随着城市化率的提升反而越来越低了。这是一个悖论。其中的一个原因是，占城市就业人口三分之一的农民工属于低收入人群，他们虽然居住在城市，但他们的消费模式和城里人并不一样。由于就业质量差，收入水平低，住房和子女教育等各种社会保障和公共服务体系不健全，生活不稳定，没有安全感，合理的消费需求必然受到制约，从而抑制了国内整体消费需求的增长，造成内需不足。也是就是说，经济发展方式之所以难于有效转变，城市化质量较低是重要原因。
    2.影响人力资本的积累和转型。人力资本的积累和转型是经济可持续增长的重要源泉。城市化质量不高，农民工工资水平低，收入增长缓慢，教育、医疗、失业、工伤等各类社会保障未能覆盖到数量庞大的农民工群体，他们要承担更高的城市生活成本，自身进行再培训的能力差，企业又不愿意承担培训费用。因此，以下后果将不可避免：农民工自身人力资本积累少，在城市只能从事低端重复性劳动，工资收入低，工作时间长，没有时间和金钱继续接受教育和培训，人力资本数量和质量的积累都不够，赶不上经济发展对劳动力素质和技能的要求。
    城市化质量不高，农民工人力资本投资不足，还将影响到其子女的人力资本积累。首先，教育资源的分配不均，使得留守在老家的农民工子女只能接受低质量的农村教育，即使与父母一起居住在城市，也只能进入农民工子弟学校或质量较差的学校学习，享受不到优质教育资源。其次，城市里对农民工的医疗保险没有覆盖到位，农民工多选择家乡的新农村合作医疗，然而由于异地结算制度并未实施，当农民工及其子女在务工地就医时不能即时即报，高昂的住院费又使农民工望而却步，同时农民工并未纳入医疗救助体系，导致农民工个人及子女的健康都无法保证。如此一来，人力资本在代际之间形成一种恶性循环。
    3.影响社会的和谐与稳定。中国城市化的发展是多种因素推动的结果，既有城市经济发展的拉力，又有强大的农村剩余劳动力外迁的推力。由于制度原因，城市内部存在二元的劳动力市场，农民工就处于就业质量不高的二级劳动力市场，收入低下、就业不稳定，并面临着教育、医疗、养老等社会公共服务的缺失，生活在城市却享受不到城里人的诸多权利，容易对城市产生不满情绪。尤其是新生代农民工群体，他们长期无法融入城市主流群体，社交生活仅能局限于农民工这个群体之内，对城市生活过高的心理预期与现实情况的巨大落差，很容易造成心理不平衡，成为社会的不和谐因素。
    五、结论与政策建议
    
    城市化质量的提升需要进一步提高城市化率，没有足够的数量就谈不上质量，但质量的提升不是自发的，不是数量达到后就自动会有质量提升，它需要我们从理念、制度、技术等因素给予自觉的、足够的重视。从劳动力市场的角度看，下列因素的改革、调整、提高和发展显得尤为重要和紧迫。
    1.改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场。我国特有的户籍制度是造成城乡分割、阻碍劳动力自由流动的最大障碍。中央和地方各级政府已认识到这一点，自2001年以来，户籍制度的改革有了较大进展。截至2009年，全国已有15个省、自治区、直辖市已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口制，统一了城乡户口登记制度。2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》发布，《通知》重点强调了剥离户籍与权利的二者依附关系，让城市居民和农民工群体不因户籍的差别而面临身份的歧视，一视同仁地享受就业机会和各项福利，从而打破劳动力市场分割的障碍，建立城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，推动全体居民平等就业，保持城市化健康和可持续发展。
    2.促进公平就业，提高农民工就业质量。首先，提供给农民工与城市市民平等竞争的就业机会，消除地方保护主义，清理不合理收费等各种限制农民工进城务工的歧视性政策，指导当地就业服务机构为农民工就业创造条件。其次，消除对农民工的工资歧视，按时足额发放工资，严格执行最低工资标准，严厉打击“克扣、拖欠工资”的企业雇主。再次，为农民工创造良好的就业环境。改善农民工劳动条件，规范农民工劳动管理，加强劳动合同订立的指导和监督，严格执行农民工合同制度。
    3.加强人力资本投资，切实提高农民工自身素质。首先要提高农村教育质量，让广大农民有更高的教育水平，成为城市化建设的高素质后备军。其次，重视职业技能培训。各级地方政府要努力宣传和引导农民工对于教育培训重要性的认识，加大农民工的职业教育培训经费，加强企业的培训责任，鼓励企业对农民工进行岗前岗中培训。再次，重视城市农民工随迁子女的教育。新《义务教育法》规定，农民工随迁子女要同城市儿童一样，享受同等的教育资源。据统计，农民工随迁子女大部分已被地方公办学校接纳，仍有小部分在民工子弟学校入学，难以享受到和城市孩子同样的优质教育资源。政府要成立专门教育基金，用于农民工子女的教育服务。
    4.真正落实“基本公共服务均等化”。首先，放宽户籍限制，让长期生活在城市有固定工作且有意愿的农民工进城落户，成为城市市民，享受城市提供的一切公共服务；其次，政府要建立起全方位的公共服务体系，在诸如教育、住房、养老、医疗、失业等社会保障方面合理设计和有效分配。再次，建立一个覆盖全体人民的公共服务体系，做好城市和农村社会保障体系的对接。最后，发挥“以工促农，以城促乡”的长效机制，加强城市反哺农村，政府应加强对农村基础设施的投资，改变农村人口的教育财政体制，义务教育改由中央政府主要承担。
    参考文献：
    
    巴曙松，2006：《增加消费成宏观政策重点寄望于城市化》，《财经时报》3月11日。
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    赖德胜，2011：《2011中国劳动市场报告——包容型增长背景下的就业质量》，北京师范大学出版社。
    潘家华 魏后凯，2011：《中国城市发展报告2010》，社会科学文献出版社。
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    Register，R.（1987），Eco－city Berkeley：Building Cities for a Healthier Future.CA：North Atlantic Books.
    （作者： 北京师范大学经济与工商管理学院 赖德胜 北京师范大学经济与工商管理学院 夏小溪）