我国生育政策的历史沿革及发展方向

    生育政策是一个国家或地区依据社会经济发展和资源环境承受能力所确立的涉及一个时期的人口再生产调节政策，是社会政策的重要组成部分，它通过影响人口再生产过程而对人口数量、人口结构和人口质量起着决定性作用。近年来，我国生育政策已经成为政府相关部门、人口学界和社会公众普遍关注的焦点，并就是否调整当前生育政策以及如何调整生育政策展开激烈争论，目前尚未形成一致观点。我们认为，要正确回答上述问题，首先应该从我国生育政策的历史沿革入手，把握生育政策的发展脉络和变动规律，探求生育政策在未来时期的发展方向
    一、我国生育政策的历史沿革
    新中国成立以来，我国生育政策在人口控制实践中逐渐产生、发展和完善，经历了一个从鼓励生育、到节制生育与反复、再到限制生育的曲折发展过程。其发展历程分为六个阶段：
    一是鼓励生育阶段（1949年—1953年）。新中国成立之初，百废待兴，国家需要大量劳动力投入生产和建设，在生产技术落后的背景下，劳动人口数量是决定生产力发展能力的重要因素。在该阶段，正如毛泽东曾在《唯心历史观的破产》中指出的“中国人口众多是一件极大的好事”，人多就是力量的观念深入人心。而且，在当时的国际政治环境下，中国人口政策严重受到苏联人口政策的影响，中国政务院卫生部全力支持和宣传苏联鼓励人口增长和奖励多子女母亲的政策。
    二是节制生育与反复阶段（1954年—1959年）。人口现象是长周期事件。这一时期，国家决策层意识到人口与经济发展的关系，对人口过快增长产生忧虑，党和政府已认识到需要控制人口和实行计划生育，开始支持群众避孕节育，对人口形势较有代表性的思想认识是马寅初的《新人口论》。但是，1958年大跃进运动使原本孕育起来的计划生育思想发生动摇，客观上造成鼓励人口增长的思想重新占据统治地位。
    三是计划生育思想复苏阶段（1960年—1969年）。面对人口迅猛增长和经济严重受挫的双重压力，政府重新认识到人口过快增长给社会经济和人民生活造成的影响，提出在城市和人口稠密的农村进行节制生育，适当控制人口自然增长率，并将大力提倡晚婚作为控制人口增长的一项具体措施。期间虽然发生了“文化大革命”，但党和政府控制人口和计划生育的态度并没有改变。
    四是计划生育政策起步和趋紧阶段（1970年—1984年春）。在人口与经济发展比例关系失调状况日益恶化的形势下，政府将计划生育工作提上工作日程，在组织机构设置上，国务院成立了计划生育领导小组，各地区也建立计划生育工作机构，形成了“晚、稀、少”的生育政策方针，并以1980年9月25日中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为标志开始进一步收紧生育政策，将1970年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子和独生子女政策。但是，独生子女生育政策与农村生产实际和农民生育意愿严重脱节，造成政策贯彻执行阻力重重，恶性事件频发。
    五是计划生育政策调整阶段（1984年—1999年）。在农村一孩政策执行陷入窘境的境况下，1984年的中央7号文件提出，在农村适当放宽生育二胎的条件；在1990年新增人口快速增长给国家的经济社会发展和人民生活改善带来极大压力的形势下，《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》重申了坚定不移地贯彻落实计划生育政策，保持政策的稳定性和连续性，把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上来。
    六是稳定低生育水平阶段（2000年至今）。在实现了人口再生产类型的转变之后，2000年发布的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》表明，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。在人口发展呈现前所未有复杂局面的背景下，2007年发布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》重申要继续稳定低生育水平。
    综上所述，从新中国成立初期的鼓励生育和限制节育，到70年代“晚、稀、少”政策的推广，生育政策经历了不断调整的变动过程。无论在哪个时期，出台的生育政策都是针对当时人口形势和人口与社会经济发展之间关系进行深入分析的结果，对人口形势和发展趋势的认识不同，采取的政策也会迥异。
    二、现行生育政策对人口社会经济发展的影响
    中国人口问题正在由数量问题转变为结构问题，在人口状况愈加复杂的形势下，现行生育政策将给社会经济发展带来诸多问题进而严重制约和影响人口社会经济可持续发展。
    一是如果保持现行生育政策不变，未来20年中国人口增长速度将继续减缓直至零增长，与之相对应，0～14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11%左右；15～64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右，这将导致人力资本后续供给乏力，劳动力来源受到严重制约。
    二是人口年龄结构老龄化程度进一步加剧，劳动年龄人口从相对比重下降到绝对数量下降，势必会造成劳动力结构性短缺问题的加剧。在人力资本质量相同的情况下，社会人力资本存量将会降低，劳动生产率也将相对降低，并通过影响社会消费和社会投资而严重影响总体经济发展。
    三是如果保持现行生育政策不变，将对人口生育结构及未来家庭结构都有较大影响，人民群众在养老保障、日常生活和家庭负担方面将面临诸多困难。（郭志刚、刘金塘、宋健：“现行生育政策与未来家庭结构”，《中国人口科学》，2002年第1期）而且，内生性的较低生育水平将会使中国未来人口陷入“逆马尔萨斯陷阱”危机之中，人口规模将持续快速下降，威胁我国人口安全。（孙艳颖：“对我国未来“内生型”极低生育率水平的预警分析”，《西北人口》，2006年第3期）
    三、未来可能的发展方向
    通过分析新中国成立以来的生育政策发展脉络，我们可以发现：生育政策的制定和调整取决于社会经济发展水平，并与一定的社会经济发展阶段相适应；历次生育政策的制定和调整都是在尽可能科学分析人口与社会经济可持续发展关系基础上作出的，不论生育政策的制定，还是生育政策的调整或完善，必须与人口的发展形势和人民群众生育意愿相结合；计划生育政策越接近群众生育意愿和群众需求，越符合人口发展的客观规律，就越能得到群众的遵守和维护，其执行效果就会越好。
    中国现行生育政策是在人口出生率或育龄妇女生育率较高、社会经济发展水平较低的形势下制定的，到目前已经执行了三十多年。随着我国社会、经济、文化和人口发展条件发生改变，现行生育政策逐渐成为制约人口和社会经济可持续发展的重要因素。因此，现行生育政策的执行环境已经发生改变，保持当前低生育水平将会带来严重的社会经济问题，有必要适时调整现行生育政策，适度放开人口数量控制。根据各省份《人口与计划生育条例》中的“生育调节”之规定，以2010年全国第六次人口普查数据为基础，计算得出全国范围内一孩生育政策所覆盖的人口规模为68946.09万人，占全国2010年总人口的52.27%；二孩生育政策所覆盖的人口规模为62958.55万人，占全国2010年总人口的47.73%。如果自2015年开始在全国实行“单独”生育二孩政策，每年出生人口均值仅比保持现行生育政策多出100万人左右，不会出现出生堆积现象；如果自2015年开始全面放开二孩生育限制，最初3～5年的年出生人口将比保持现行生育政策多出600万人左右，存在一定程度的出生堆积现象，但倘若稍微推迟全面放开二孩生育限制，将会使出生堆积问题有所缓解。
    基于此，可以得出结论：生育政策不是一成不变的，在育龄妇女总和生育率长期保持超低生育水平的背景下，迫切需要调整现行生育政策。在社会经济发展到一定程度后全面放开生育限制，确保人口数量可控和人口结构优化，促进社会经济协调可持续发展。未来生育政策的发展方向将以生育政策调整为主基调，要么采取适当适度、循序渐进的原则，即在2015年前后放开“单独”生育二孩政策，为出生人口提供5年左右的缓冲时间以有效缓解出生人口堆积问题，自2020年开始全面放开二孩生育政策；要么采取以全面放开二孩试点的方式，分阶段、按省区一步到位全面放开二孩政策，这样既可以分散出生堆积的风险，又可以避免生育政策多变和实际操作复杂的问题。
    文章出处：中国党政干部论坛，2012年第11期