姚洋：贤能体制与中国经济发展

    2014年4月23日，北京大学国家发展研究院院长姚洋在北京师范大学发表题为“贤能体制与中国经济发展”的演讲。姚洋认为中国之所以能实现经济的高速发展，核心问题不仅在于是否进行市场化改革，而是中国政府要更有效，也更尊重贤能，采取更为有效的政策。
    姚洋指出，中国之所以能施行合理的政策，在于中国有以绩效考核为基础的竞争体制。这种体制保证选拔出的官员，无论腐败与否，都能在各自的岗位上对经济与社会发展做出贡献，而不是如印度那样“连锅端”的腐败。在姚洋看来，中国政府是中性政府，其合法性来自于经济的高速增长，这种中性有利于一切好的政策的制定与实施。
    姚洋认为执政党非常务实，中国式的务实主义有两个特点，第一是手段的合法性，基本上可以用结果的好坏来判断，另外一个特点是没有永恒的真理，十一届三中全会说实践是检验真理的唯一标准，这是支持了长期改革的哲学基础。改革能采取适宜的经济政策，可以归因于共产党在国家架构中起到了一个集体君主的作用，但又绝对不是独裁者，对社会的治理是集体决策的过程；一个国家在和平时代对官员的挑选是最重要的，共产党做的最重要的工作就是挑选官员。
    另一方面，姚洋也指出现有官僚体制的问题，比如，政府无处不在，国有经济占的比重太大，导致私人经济受到挤压；政府责任太大，造成的结果是谁的声音大，谁拿到的东西就多。为了维护社会稳定，政府花费了巨大的代价；整个国家官僚化倾向非常严重，等等。
    姚洋，北京大学国家发展研究院院长、中国经济研究中心教授、主任。主要研究领域包括中国制度转型、开放条件下的中国经济增长以及农村发展。著有：《中国道路的世界意义》、《作为制度创新的经济改革》、《自由、公正和制度变迁》。近年提出的“中性政府”概念引起学界众多关注。
    以下为演讲内容：
    避免中等收入陷阱需要国家具备各种素质
    如果我们看一下二战之后全世界的经济发展情况，就会发现真正实现赶超的经济体是极少的，大概也就是11个左右，而这11个经济体一半以上是在东亚，如日本、韩国、台湾、新加坡等地。经济赶超是一个极小概率的事情。二战之后，世界上的独立国家大概有二百七八十个，除了五六十个发达国家，其它都是欠发达国家。这么多欠发达国家里，只有不到10%的国家或地区，真正的赶上了现在发达国家的水平，但是还没有达到美国的水平。所谓赶上发达国家水平，是指达到美国人均收入的45%。而达到美国人均收入的45%的国家或地区，实际上在全世界还是少数。能从二战之后的一个低收入国家，短期之内达到这个水平的就更少了。
    我在研究中等收入陷阱问题时，想看看究竟具备哪些条件，才能成功跨越中等收入陷阱。我们都知道列夫?托尔斯泰在《安娜?卡列妮娜》小说中的第一句话是：所有幸福的家庭都是一样的，所有不幸的家庭都有各自的不幸。想成为一个happy family，必须具备所有好的特质，如高储蓄、高投资、高的人力资本积累、充裕的劳动力，还要吃苦耐劳搞制造业等等。只有具备所有好的素质，才有希望赶上发达国家，但只要缺失了某一种素质，就可能会掉入中等收入陷阱。
    马来西亚在60年代发展得很好，收入增长比较快，但是直到今天，它还没有进入发达国家的行列。另一方面，中国与马来西亚的差距已经很小，我们去年的人均GDP已将近7000美元，马来西亚并没有比我们高多少。但是如果回到60年代，马来西亚的人均收入比我们高得多，在70年代、80年代初甚至是我们的五六倍。
    马来西亚的各种指标，都符合成为发达国家的条件，为什么马来西亚没有成为发达国家呢？关于这个问题，我问过马来西亚出生的华人经济学家。他认为是因为马来西亚长期歧视华人，把最具生产力的这部分，也就是华人给打压下来。也就是说一个国家具备各种好的素质，但有一个决策没有做对，就会影响整个国家的发展。
    中国经济成功是因为政府更有效也更尊重贤能
    说中国30年来的高速增长是一个奇迹，一点都不为过。这是一个极小概率的事件。如果我们要问为什么是中国，或者为什么是这11个经济体能做到高速的经济发展，那是因为它们将事情都做对了。如果到非洲最穷的国家去，会发现他们用的教科书跟美国的教科书没什么差别。他们不是不懂经济学原理，核心的问题是他们没有采纳这些好的政策。
    对于我国在过去30年在经济增长上取得的成功，如果要给出一个政治经济学解释，一个简单回答是我们搞了市场化改革。但是不要忘记，很多国家都搞了市场化改革，但经济却没有高速发展。中国跟印度的经济表现不同，核心问题不在于谁搞了市场化改革，而在于中国政府比印度政府更有效，也更尊重贤能。我们有一个以绩效考核为基础的竞争体制，这种体制对我国的经济发展起到了重要的作用。
    首先简单说一下贤能体制的历史和改革开放之后贤能体制的回归。很多人将贤能体制追溯到科举制度，实际上还可以再往前追溯到东汉时期的公推制度。尽管科举制度后期阻碍了社会发展，但它的确使古代社会具有了很大的流动性，有一句话说“朝为田舍郎，暮登天子堂”就是这个意思。中国人对于社会的管理是很在行的。
    共产党执政之后，刚开始具有很高的声望，毛泽东在第一次政协会议上的讲“中国人民从此站起来了”，这不是一句空话。如果用尺子丈量历史，以一年为一个刻度，我们的转折点是1978年，如果这把尺子的刻度是50年，那么我们的转折点绝对是1949年。在1949年之前我们一直是在衰退的，1949年之后开始追赶。那个时候的共产党有自己的合法性，但是由于一系列的失误，前无古人、后无来者的饥荒和文化大革命，差点毁掉了整个中国。1976年的“四五运动”是人民觉醒的标志，说明共产党的合法性出现了问题。幸亏有了邓小平和改革开放，把党的重心转到经济建设上来。这就说明合法性来自于党的表现，要不停创造新的东西。苏东剧变之后，这个想法就愈发强烈。我们的政党越来越理性化了，退休制度起到了非常重要的作用。苏联失败的原因很多，其中一个很重要原因的就是老人政治，年轻人根本没有登上政治舞台的通道，邓小平因此提出要把位置让给年轻人，到今天基本上是严格执行退休制度，领导人到了年纪必须退下去，把位置让给年轻人。
    另一方面，我们制定政策的过程也越来越理性化，官员选拔系统选出的人越来越有能力。我认为网友总是盯着公务员的养老金问题是不对的，公务员的工资那么低，再没有养老金，长期下去就没有人再愿意当公务员。事实上，我们的中央政府还不够大，应该裁乡镇一级，增加中央这一级。另外，在整个决策过程中，有一些或隐性或显性的规则。
    事实上，党内变得非常务实。中国式的务实主义有两个特点，第一个特点是手段的合法性，基本上可以用结果的好坏来判断，另外一个特点是没有永恒的真理，十一届三中全会说实践是检验真理的唯一标准，这是支持了我们长期改革的哲学基础。我的看法是，共产党在国家架构中起到了一个集体君主的作用，但它绝对不是一个独裁者，对社会的治理是集体决策的过程。另一方面，一个国家在和平时代对官员的挑选是最重要的，我觉得共产党做的最重要的工作就是挑选官员。有了这样的前提，就可以理解为什么中国共产党领导中国，能采用几乎所有好的经济政策。
    中国政府在过去30多年是比较中性的
    中国政府在过去30多年中是比较中性的。中性政府不会固定地代表某一个集团的利益，它最后的资源配置是identity blind（“不问身份的”）。在这种情况下，中性政府就更可能采纳有利于长期经济增长的政策，它的合法性来自于经济增长。事实上，多数发展中国家都会受利益集团的左右，政府其实都是代表强势阶层、精英阶层的。如马克思所说，国家是有阶级属性的。亚当?斯密提倡一种超然国家，这个国家不应该代表任何人，那么在这样的情况下，国家才会持比较中性的态度，有利于经济增长。
    为什么中国政府能变成一个中性政府而不是小集团政府？我想强调的是社会结构的原因。如果观察一下全世界的情况，会发现民主国家内部的经济表现差异比较小，但是非民主国家的经济表现差异非常大。现在被大家广泛接受的解释是制度的原因，很多人认为制度是决定经济发展的最根本原因，我不同意这种观点。如果做这样一个实验，把好的制度带到一个刚刚离开原始社会的国家，这个国家能发展起来吗？答案肯定是否定的。这说明人力资本起着更加关键的作用，制度可以用很短的时间改变，但人力资本是一个长期积累的过程。
    同时，社会结构的匹配也是重要的。如英国的光荣革命确立了资产阶级的地位，资产阶级开始掌管议会，资产阶级是代表先进生产力的。因此表明先进生产力要匹配一定的政治权力，否则国家是不可能发展起来的。智利的统治者皮诺切特是个残酷的独裁者，在任期内他表明“要让智利成为资本家的国度，而不是无产者的国度”，智利的经济发展非常快，在拉美国家深陷债务危机的时候，智利的经济增长平均达到7%以上。而东亚国家在政治上和经济上都比较平均。在政治权力和经济权利的匹配比较平衡的时候，较为容易形成中性政府。
    中国的升迁制度有利于选贤任能
    再来讲中国的升迁问题。中央领导人在设计体系的时候要考虑两个问题。第一，挑出来的人一定要有能力，否则指示贯彻不下去；另一方面忠诚度也很重要，不能形成对立面。关于升迁有两种看法，一种是在升迁方面，官员的经济表现是重要的，还有一个观点是政治观念更重要，升迁是一场政治游戏，不存在什么经济、能力的问题。我的观点是这两种因素都很重要。官员升迁不可能只讲关系，不讲能力。提拔上来的人肯定是比较有能力的，也包括一些贪污腐败的官员。我曾经做过相关统计，针对领导人的升迁信息做研究，发现把一个领导人从一个城市调到另外一个城市，这个城市的经济表现会不一样，也就是说这个领导人是有用的。这也间接地为人力资本学派提供了证据，即人力资本还是很重要的。
    根据透明国际提供的数据分析，中国的腐败程度是很高的，但是中国的经济增长非常快。如果看一下全世界的数据就会发现，越腐败的国家，经济发展得越不好。同样存在腐败问题，为什么有的国家发展好，有的国家发展坏？至少对中国来说，我们的merit-based-promotion（绩效考核为基础的竞争体制）起到了一定的作用。有一些官员的确很腐败，但是他在任时也会做一些工作。别的国家可能是“连锅端”的腐败，在腐败的同时对经济增长没有任何贡献。我在印度孟买了解到，印度某市的官员找联邦政府要资金建桥，之后官员将这笔资金贪污了很大一部分，只用剩下的钱建了桥墩，就把工程队解散了，过了一段时间上级领导来检查，腐败官员们又把工程队找回来，装模作样地施工，借此再向联邦政府要钱。他们这种“连锅端”的腐败，其中一个原因是印度官员要升迁上去是十分困难的，他们没有中国这样的以绩效考察为基础的竞争机制。
    中国面临政府无处不在与官僚化倾向严重等问题
    我们的体制也存在着很大问题。第一个问题是，政府无处不在，国有经济占的比重太大，导致私人经济受到挤压。我国的私人企业活动空间很小，创新精神也受到阻碍。另外我们经常提到软实力，事实上靠政府去提升国家软实力作用很小。政府不知道怎么去发动民间力量，
    也不放心靠民间力量去提升软实力。现在这种状况得到了改善，政府也希望靠民间人士去宣传中国，但不管怎么说，政府权力无处不在会影响软实力的提升。
    第二个问题是政府责任太大，造成的结果是谁的声音大，谁拿到的东西就多。所以现在如果想解决问题，就上街游行，造成了一种不正规的民主制度。为了维护社会稳定，政府花费了巨大的代价。
    第三个问题是整个国家官僚化倾向非常严重。在中央一层，部委的权力过大。这些部长不是总理、总书记选的，在这种情况下权力分化的非常厉害。
    另一方面是我国行政替代立法和司法过于严重。地方书记完全是没人管的“太上皇”。市长还要接受人大代表的质询，但在国家架构中没有一个条文规定书记该做什么、不该做什么，这是个很大一个问题。
    另外，我们为了经济增长牺牲了很多东西，比如说自然环境。北京的雾霾自然不用说，还有很多我们没有看到的更严重的环境破坏，新华社统计山西有300万人因为采煤塌陷而无家可归。现在我们在搞新能源，各个地方都在进行煤制气，内蒙古为了实行煤制气，毁掉了几百平方公里的草原，煤制气的成本是极其高昂的，地方政府为了获得税收就牺牲了环境。
    此外，我国的经济结构也受到了很大伤害，中国的经济结构不好跟地方政府的增长冲动非常有关系，最终还是合法性的问题。这个合法性不是党的合法性，实际上是选举的最高领导人在党内是不是有合法性。
    最后总结一下，中国经济成功的原因是在中央层面有一个比较中性的政府，保证了长期政策的贯彻实施，另外在执行这些政策时候，选贤任能。至少从此出发，可以给中国经济高速发展提供一个政治经济学的解释，谢谢大家。
    问答
    “西方以民为本，中国以国为本”的论断完全错误
    提问：现在的地方政府一把手基本都不是本地人，而且轮换频繁，他们可能是一味追求GDP，为了自己未来的升迁，不注重地方环保或者可持续发展，导致这种干部任用模式对整个社会发展产生一定影响，您怎么看待这种干部制度？
    姚洋：这种干部制度和退休制度有关系。比如一个大学毕业生22岁进政府，一般是五年跳一级，你算一算他要从普通科员向上跳，不说到中央级，就是到省部一级，按照正常的五年一级，还没到这个级别，就已经到了退休年纪，所以肯定要缩短。比如在局一级，平均而言大概是3.7年，有一半低于3.2年，不到3.2年就调走了，或者有些就退休，所以这些与逐级选拔的制度是高度相关的，如果还继续这么做下去，怎么去改？或者干脆就打乱，或者有些人是不是可以隔级跳，从初级直接升正局级，绕过副局这一层，有些人看准了就提，可以让他在一个地方待长一点，否则就不可能待太长，按照现有升迁方式，三年左右就会调走，有些人屁股还没坐热就被调走了。
    提问：有学者提出党是国家政治制度的核心，主持着国家的实质法治，属于宪政制度的一种形式，不知姚教授对这种观点有什么评价？
    姚洋：有学者提出以党国为核心来构建中国的国家架构，问题在于党是一条线，宪法是一条线，宪法定义了中国共产党的地位，但是再往下看会发现，中国共产党在这个国家能具体干什么并没有说清楚。
    如果沿着这条路走下去，要么修改宪法，在宪法中明确规定党的工作内容，说白了就是给实权，而不是现在所说的虚权，党是领导一切，但怎么领导，实权干什么，都要写清楚，或者，再单独弄一个法律规定党与国家的关系，否则就会造成另外的结果，在宪法中可以看到党有一些实质性权力，但现实中党的权力又变了。现在我们都是靠一些不成文的规矩在那做，这可能是有问题的。
    提问：经济运行如果需要官僚体制的支撑，是不是意味着官僚体制就应该多得？我们的经济是否真的需要这样的官僚体制？
    姚洋：这属于非常经典的内容，也就是政府在经济中的作用，要不要政府，政府在经济中能发挥什么作用。不说古代，因为古代太分散，一家一户就可以。现代社会大概没有政府是不行的，运转不下去，包括法院，大家都会同意社会是需要法院的，没有政府好多事情就没人组织。
    至于说官僚体系是不是应该多拿，我倒不觉得，难道我们这些人就不是社会需要的吗？如果社会需要我们，是不是我们也应该多拿一点。相对而言，只能说政府官员是不是拿够了，如果要问这个问题，我的回答是他们的收入还真的不够，比如财政部长楼继伟，以前他做过中投的董事长，当时大概一百来万的年薪，现在当部长，年薪20多万。当然，也许有人会说因为他是公仆，所以应该少拿一点，但他也是人，我倒不是说他应该拿一百万，是不是可以涨一点？总书记拿多少钱，我估计大概就是40多万，也很低，不能期待人家当了政府领导就该受穷，凭什么？当然，没拿够就去贪，这也不对，这就是犯法的了。
    很多事情不能一锅粥都混到一起，到最后会什么也说不清楚，这个世界太复杂，每说一个问题都要给定一个前提，讨论另外的问题就要给定另外的前提。
    提问：有人认为中国的经济发展强调以国为本，西方是以民为本，你如何看待这种观点？中国未来一二十年之内这种发展特点是否会有所变化？
    姚洋：首先，我觉得这种分类就有问题，你说西方是以民为本，中国是以国为本，我没看出来为什么中国是以国为本，西方是以民为主。美国的军事实力如此之强大，你说他不以国为本搞那么多军事干什么，为什么要跑到你的家门口侦察，美国沿着中国的海岸线全部安上了监听设施，海底全是电缆，他要保证每一艘船出去他们都知道。所以，说是为了民众，还是为了国家，这种分类本身就是错的。现在网络上很多言论，照葫芦画，挺像，似是而非的内容过多。说中国是以国为本，那民众的收入水平在过去二、三十年提高很多，能说只是发展了国家而民众就穷了，所以，这种说法完全是错误的。
    来源：凤凰大学问