吴敬琏 秦晖等：“法治与市场经济”座谈纪要

    建立法治的市场经济
    吴敬琏
    给我印象很深的，是二○○○年初的一次学术讨论会上，钱颖一教授做了一个《市场与法治》的讲演，他不是从政治科学的角度提出问题，而是从经济学角度提出问题。他说，现代市场经济中的交易是高度非人格化的交易，如果不是靠一套规则来维系，就会出现混乱和无序。这种无序状态如果发展到了严重的程度，将导致所谓坏的市场经济。而要想争取一个好的市场经济，就需要把交易建立在规则的基础上，也就是要有法治。
    比这更早一些，在一九九七年的中共十五次全国代表大会上已经提出过“依法治国，建设社会主义法治国家”的口号。一九九九年建设法治国家的要求也写到《中华人民共和国宪法》里面。学者提出的法治要求和执政党提出的建设法治国家的纲领在方向上是一致的。从过去的“人治”、“以法治国”到“依法治国”和建立“法治”，是很大的进步。但是一九九七年以后，建设法治的实际进度似乎并不像人们想像的那样快。甚至有时还有渐渐地回到老轨道上去的趋势。比如，对于“依法治国，建设法治国家”的方略，人们往往只讲前一半：“依法治国”，而不提后面一半：“建设法治”。这就是说，在许多官员的心目中，还是把“法”作为一种统治的工具、一种治理的手段，而不是把它看作包括官员在内人人都要遵守的规则。另外一个情况就是新华社的正式翻译几乎每一次都把法治（rule of law）翻译成ruled by law（以法治国）。这意味着口号虽然变了，指导思想和实际做法还是老一套。
    从最近几年的经历可以体会到，习惯是一种使人望而生畏的力量。为什么人们习惯于原有的思维？因为那种把法律和规则看作官员们“治人”的工具的思想，在中国有着很深刻的历史渊源。人民的统治权利、法律的性质和作用，作为思想理论层面上的问题，在有些国家已经讨论了几千年，我们虽然有过百家争鸣的时代，但自从秦始皇统一中国以后，实行的无非是“儒表法里”、“霸王道杂之”的那么一套东西，甚至讲到“法治”。多数人在“文化大革命”“评法批儒”运动中被灌输的也是法家所谓“任法而治”。法家不是讲“法、势、术”吗？“法”指法律，“势”是指权力威势，“术”指“帝王术”，即阴谋权术。在这里，“法治”无非是跟权力威势和阴谋权术相并列的帝王统治手段，和现代法治完全是两回事。所以，我觉得需要做许多工作来提升全民族的物质文明、精神文明和政治文明。至少应当使得这个社会里面的中坚力量对于诸如什么是法治这类基本问题，对于民主、宪政、法治等互相界定的范畴取得一定程度的共识。知识分子自己首先需要接受教育。实际上，对于许多问题，像法律中是否有善法和恶法之分，一个国家的宪法要具有什么样的性质，才能够作为一个善法的基础；宪法要符合公认的正义，什么是公认的正义等问题都不是那样容易弄明白的。我在进行法学补课的时候发现，法学家已经做过很多研究了，只是自己缺乏足够的知识就是了。对于中国的法制是怎么形成的，统治者如何把法律当成手里的工具实行统治等等我新近才有些感悟的问题，梁治平先生在十年前的《法辩——中国法的过去、现在与未来》这本书里早就做了清楚的阐明。政法大学的江平教授曾经说过一句话，叫做“有法律不等于有法治，有宪法不等于有宪政”。真是至理名言。总之，在经济学家、法学家、社会学家、历史学家等等之间需要做很多的思想交流和认真的讨论。
    目前，从实际的社会生活方面看，需要研究的问题也很多。经济改革虽然已经取得长足的进步，改革的两种前途的问题依然存在。用秦晖教授的话说，就是依然存在一九○五年列宁讲过的两种市场化道路的问题。而且在这两条道路的交战中，斯托雷平式的权贵私有化来势更加咄咄逼人。我认为，必须看到这种潮流对于我们民族和国家前途的威胁。改革开放二十多年来一直存在这样的情况：一方面，符合大众利益的改革经常遇到重重障碍，难于很快地推进；另一方面，只对少数有权有势的人有利的改革，比如说权贵私有化，倒可能进行得很快，也许几天几个月就把原有的公共财产一扫而光。
    最近发生的官商不分、一身二任的情况使人感到十分不安。一种情况是让干部带职下海当老板。比如，有的地方允许甚至鼓励现职官员保留职务下海办企业。过去官员当老板通常还要采取遮遮掩掩的办法，例如以个人承包的方式或者自己做后台，让家属当老板。现在有些地方是公然让官员兼老板。另外一种情况是大款到政府任职。在我们的制度条件下，有些情况还有它的复杂性。比如说老板进入人大、政协本来不应当算是亦官亦商，但由于在我们这里所有的组织都行政化了，“五套班子”都算是政府领导机关、“五套班子”的领导人都算是政府领导人，都具有官员的地位和权力的情况下，老板当个地方人大副主任、政协副主席算不算亦官亦商就说不清楚了。有人说我对经济前景是超级乐观派。这个判断不太完全。从近期的经济状况看，我的确是很乐观的，认为哪怕国际经济环境继续处于衰退状态，中国经济也不会有多大的问题。但是从中长期看，由于深层社会问题的积累，我其实是很忧心的。所以要从最基本的东西着手，构筑起法制社会的基础。
    中共十六次代表大会提了几个非常好的口号：发展民主政治，建设法治国家，提升政治文明。问题是，我们怎么才能够在实现这些口号上有实质性的推进呢？要做到这一点，显然会遇到各式各样的阻力和障碍，因为不但会有意识形态上的问题，还会触及许多实际利益，这些利益必然会像马克思说的那样，把仇神招到战场上来。
    我们知识界作为社会的良知，应该负起责任来，发挥自己应有的作用。知识界要发挥自己的作用，首先要对自己的思想和理念有批判精神，要能够相互问难和切磋。但是，这方面的情况好像也并不是很好。美国耶鲁大学的希勒（Robert Siller）教授是有名的网络泡沫的批判者。我和他见面时，他跟我讲了一些很有意思的故事。比如说，他有一位好朋友，是坚定的牛市鼓吹者。他们二人虽然观点尖锐对立，却始终保持着亲密的友谊，经常进行坦诚的讨论，而且希勒批判网络泡沫的名著《非理性繁荣》（二○○○年）就是在这位朋友的鼓励下写出来的。回过头来看我们的学术界、思想界，似乎就很难做到这一点。不要说在对立的观点之间不能做到平心静气的讨论，就是基本方向相同、并没有多少重要分歧的人们之间也往往稍有不合就怒目相向，像“文化大革命”时的说法，“不是我吃掉你，就是你吃掉我”。《读书》能够召开这样的座谈会，让大家来做认真的切实的讨论，可能对廓清问题，共同提高有好处。作为知识分子，应当对我们的国家民族尽自己的本分，做出应有的贡献。
    程序的公正
    曹远征
    吴敬琏老师提出了一个很重要的问题。表明随着经济社会的发展，体现秩序安排的法制的建设已开始进入人们的视野。我曾参与了中国以及前苏联东欧地区一些转轨国家的改革政策的设计工作。我的体会是，这些国家的转轨背景不尽相同，从而面临的具体秩序安排需要也不尽相同，但是有一点是相同的，即都是从传统的高度集中的计划经济向市场经济的转轨，这一共性决定了不同的转轨过程中，有一些共同的秩序安排需要。如果从现实出发总结这些共性，或许会加深我们对经济法学，特别是转轨时期的法经济学问题的理解。
    经验表明，在转轨国家的转轨秩序安排上一般存在三个需要面对的问题：第一，转轨的基本取向所涉及的立法基础问题，亦即这一取向对传统法治精神的挑战和对未来法制建设框架的影响；第二个是，在转轨过程中的程序安排。这不仅仅是指优先顺序的安排，更重要的是指程序的正义性；第三个是，在特定的国家，其转轨的特定性与转轨的一般性之间差距的确认和协调及其体现在法律上的安排。上述问题相互关联，其中第一个问题是最为基本的，是宪法意义上的。
    所谓转轨国家，通常是指那些曾经采用过高度集中的计划经济体制，目前正向市场经济体制过渡的国家。这些国家转轨时首先面对的一个问题是财产权问题。从经济意义上讲，产权的安排是市场经济制度的第一要义。由于确立了产权并受保护，产权的拥有者是自由人，他可以自由让渡，即可交易，而交易产生了市场。但是在传统的高度集中的计划经济体制中产权是模糊的，转轨首先要明晰产权，从而为交易创造条件。说到底，如果在立宪层次上取不到共识，在宪法上得不到统一，后继问题无法展开，无法讨论。
    第二是程序的正义性问题，这涉及到程序法的安排。东德崩溃时，转轨刚启动，出现了人欲横流，各式各样的人物利用自己的相对优势不择手段，尽快地将国有资产私有化。在俄罗斯，私有化几乎成了掠夺和抢劫的名词，有人称之为黑手党经济，意指谁的拳头硬，谁获得的好处就多。很多对原苏联东欧转轨的批评多与这种现象有关，认为程序是不正义的。这实际上告诉我们，在宪法的层次上确立并明确产权，程序法就变得非常重要了，其中的要义是要体现程序的正义性，即要做到公平交易。而保护公平交易的原则就是透明，只有透明才能保证程序的正义，通过程序的交易才可能被社会认可。
    第三是转轨国家的国情问题。这涉及两个方面：一是经济社会的发展程度或教育水平；二是本国的历史文化传统和文化习俗。从法经济学角度看，在不考虑经济发展水平的条件下，是历史传统与文化传统影响着秩序安排，并相应地出现了偏差。
    总之，包括相应的法律条款在内的总的秩序安排应该适应现实经济社会生活的要求，它是一个历史的自然过程，脱离这一历史的过程，脱离现实的需求，抽象的谈论立法精神及相应的秩序安排似乎有点玄学的味道。换言之，仅就法理来探讨法理，不足以解决历史问题。因此，我有一个建议，就是从转轨的现实中去看对秩序安排的需要，看现有的秩序能不能满足这一需要。
    国有资产的“看守者”缺失
    秦 晖
    转轨是个很复杂的讨价还价的过程，由于整个社会各阶层的博弈非常复杂，因此所有的东欧国家几乎都举步维艰，任何政策在企业中的落实都是困难的。而中国则比较干脆，用一些经济学家的话来说，权力的集中导致了交易费用的大幅度降低，所有的人都没有讨价还价的权利。比如波兰，它曾经经历过从伊索普到MBO的这么一个发展过程。波兰早期的私有化，除了所谓引进了投资的那些企业以外，一般的企业在内部消化的时候全部都是伊索普式的。伊索普式实际上也有个产权集中的过程，但这个集中的过程非常慢，而且经历了非常复杂的调整过程。一个企业的谈判过程往往可以延续一年。像罗马尼亚的改革一直到现在谈了十几年都没有谈下来，中国就比较简单，我愿给谁就给谁。依靠权力的集中在很大程度上的确降低了交易费用，这在很多情况下，使得中国的经济比较容易走上轨道，但是这里也产生了一个很大的问题。这种交易就是因为所有的人都没有讨价还价的权利，因此使得交易成本与其说节省下来了，不如说是欠乏了。现在对国有企业的产权交易引进了公平与效率的争论。有些人认为国有企业如果卖得越贵回收的资金越高，这样就比较公平，资产没有流失嘛！又有些人说，这样一来就会影响效率，不如给个能人，这个能人可以把企业一下子搞好。
    对此我认为，如果仅仅把产权交易当作一般的交易行为来看，这是个伪问题。因为市场交易本身就是一个最合理的定价机制，也是个能人机制；如果双方买卖的都是属于自己所有的产权，问题就不存在。谁都不会把企业贱卖，谁也不用关心买企业的这个人是不是能人，因为他自己承担了投资风险。可是中国的产权交易最大的问题基本上是看守者交易，是那些公众资产的看守者，而不是所有者在卖企业。这些看守者在完全没有代理授权和交易监督的基础上，交易由他看守但不是由他所有的资产。这就造成一个很大的问题：如果这种交易有一个比较完整的代理授权和监督交易机制，可以说是一种合法的代理交易；如果没有这样一种机制，那就很有可能变成监守自盗，而且几乎不可避免。
    整个交易过程缺乏一个委托代理机制的问题，我认为这是民主机制的缺乏。民主的解释有很多。我讲的“民主”是指宪政的民主。因为道理很简单，民主的原则就是统治者的权力来自于被统治者的授予，而且要受到被统治者的监督。这个概念，在发达国家是个政治概念，不是个经济概念。因为在产权明晰的条件下，通行的是交易原则，不是多数人原则。每个人交易自己所有的产权，你不能说，五个人做出一个决定把第六个人给剥夺了。但是在计划经济国家没有这种问题，现在的问题是我们整个改革进程相当大的程度上管理者已经卸去了“负责”。
    现在谈经济民主的人很多，很多人谈经济民主是针对市场经济本身的，
    认为市场经济只讲自由不讲平等。因此应该用工会去限制资本家或者用国家采取二次分配的办法等等。我觉得这可以讨论。但是我讲的经济民主仅仅指的就是转型时期。转型时期既然有看守者交易，就势必有一个所有者对看守者的授权问题，看守者的代理交易权益要来自所有者的授予，并且在这个过程中一定要有所有者参与，一定要允许有讨价还价，如果省去了这个过程，很多现象就难以避免。
    我最近听到一件事情，现在出售企业有一个很重要的原则就是就业优先。强调一定要把解决现有职工的安置问题作为产权交易的第一步考虑，其次才考虑定价问题。这个原则我认为是完全成立的。先把职工的安置解决了再说。而且我们也知道东欧产权改革中有大量所谓的象征性拍卖，一马克就把这个企业给卖掉，前提就是要解决资本更新和职工安置问题。但是在中国实行中出现了一个很滑稽的现象。有一个企业，原来有一千多名员工，前三年就在回避意识形态风险的基础上，搞减员增效，把一千多名员工减到了三百多个。所谓不用承担任何意识形态风险，是因为产权改革前这个企业还是国家的。减到三百多人以后开始产权改革了，提出就业优先、安置优先。并以此为筹码、压低价格。于是这个企业近乎送给他。这个做法在东欧是行不通的，像东德也有大量的“一马克交易”，但是这种交易绝不是先搞减员增效。而且其中有工会也有别的一些力量参与。我们现存的体制下，就业优先的承诺是不是有意义，我始终很怀疑。因为从我们现在的任何法律以及操作惯例上看，很难设想这个企业正常运作了以后你对他是不是解雇工人有多大的制约。尽管他现在可以这样承诺，但以后呢?而且我们中国现在没有任何劳资谈判的机制。他的许诺是不是有意义，是个问题。这里头的问题还是出在由于看守者权力不受监督，所以他可以按照自己的利益需要任意选。他想把工人赶走就说是减员增效，他想免费获得企业就说就业优先。别人完全没有办法讨价还价。我们经常讲公正不公正，怎么才叫公正？这个企业卖多少钱算是公正的？我有一位朋友是负责产权交易工作的政府官员，他说我们现在的工作很难做。企业不管卖多少钱，他们都说卖低了，不管卖给谁，他们都说这是内部人，不管怎么样对工人进行善后措施，工人都有意见。工人只要一闹我们就成了替罪羊了。但是为什么会产生这些怀疑呢？原因就在于，根本没有一个说得过去的委托代理关系。人们根本就不知道公正性和合法性究竟何在。一位朋友讲了一句名言：只要定价是自由的，天下哪有卖不出去的资产。在一个正常的产权交易下就是这样，天下哪有卖不出去的资产。但是问题就在于这个定价自由的合理性本身就是以代理交易的合理性为前提的。如果没有这种前提，比如说看守者，定价自由就是一个很大的问题。这个问题表面上看起来是一个定价多少之类的问题，关于定价多少现在人们提供了很多解决办法，说要设立一个中介评估机构，有的人又说要设立产权交易所，所有的国有资产都统一的进厂交易等等。人们在国有资产的定价机制问题上，设计了很多做法。这些做法我认为都是非常有价值的。但是假如选择代理交易的机制合法性问题不能解决的话，这些技术问题本身都会有太多的漏洞。
    有限的法治
    李风圣
    在转型时代，法治至少遇到了与转型时期经济转轨相同的问题。一方面，像萨克斯等人所说的那样，我们缺少宪政规则和法治秩序，在这种路径下的发展可能会出现国家机会主义；另一方面，我们又认可渐进主义，“发展”成为共识。至于什么样的发展，为谁发展，如何发展，却无人问津。当短期的功利主义内核驻扎在人们心中时，正义的利剑一时是难以穿透的。
    首先，要实现法治，面临着与经济转型一样的法治转型问题。法治转型也有两条路径：一种是整体式的；一种是局部式的。整体式转型存在的问题有两种：一种可能是建立了法治的程序，但没有法治精神，国家治理结构可能符合程序，但是治理结构中的代理人或集团可能利用法律程序行一己之私利，使法律有名无实；当然也存在另一种可能，真正实现法治。以上情况都具有不确定性。
    另一种是局部式的，通过一些边缘法律的创新，使某些维护基本权利和基本自由的法律先执行起来，逐步实现从边缘到核心的突破，实现真正的宪政，其设想是避免因转型导致的利益集团冲撞而引发的动荡。当然，这种路径也是现实条件约束下的选择。当代理人的目标为既定时，其行为也就只能为目标服务。我们知道，只有当其他代理人更为理性并能与之竞争时，或者有可能相互协商并和平共处时，才有可能沿着理想的目标演进。
    因此，也存在另一种可能，像奥尔森所说的，当泛利集团能够约束自己的行为，并能被其他集团有效制约，这样的治理结构才有利于增进公众的福利；但是，如果不存在这个条件，其他代理集团难以成长起来或即使成长起来又形不成有效制约；或者，即使发展起来有了很大势力，它又不能被其他集团有效约束，或者这种约束软弱无力以至于出现垄断势力。在这两种情况下，可能会导致一种最坏的情况，既没有法治，也没有法律程序。一种南美式、菲律宾式或印度式的社会有可能出现。更糟的是，法律有可能被少数人利用，使法律堂而皇之地为个别集团服务。
    这种情况出现的机制可能是，当泛利集团的机会主义盛行到一定程度，社会公共资源被瓜分殆尽，社会财富存量被以合法的程序占有，新生的财富又被新生的权力交换，这样，会出现被一些经济学家所说的对权力的赎买，权力与权力资本结盟，垄断权力与新生资本等价交换，在没有有效制衡的条件下，一切约束将不复存在，法律将被作为统治秩序而采用。即使其他集团不满，由于强力的压制，将难有作为，要解决问题可能会遥遥无期。但从形式上看，这种温火慢煮的方式，可能是在不知不觉中接受的事实，反倒有可能被公众所接受。
    另一个难题是，如何实现法律的有效需求。这里的难题在于，不同类型的人对法律的需求内容不同。法治作为调节一个社会利益、权利和义务的基本规则，要求在法律面前人人平等。但是，社会是分层的，每一阶层的人在规则制订权面前又是不平等的。这样，一些阶层对于法律需求的内容可能被淹没，一些阶层可能不敢或不会利用规则以维护自己的利益。在此情况下，一些人需要法治，另一些人可能对法律的需求并不迫切。
    问题还在于，一些阶层对法律的需求过于强烈，以至于供不应求，出现制度供给短缺，也可能出现制度价格的膨胀，出现制度泡沫，也会出问题。
    解决问题的一种可能是，能不能将天赋人权、主权在民、有限政府、权力制衡等这些基本共识深入人心，而将程序上的公正、公开、公平、透明作为立法程序的基本原则。也就是将“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，和“人民愿意不愿意、人民喜欢不喜欢、人民高兴不高兴”作为法治的精神贯穿下来，使其深入人心，成为国人的共识。要使这些精神真正变成游戏规则，使其成为正式制度安排，成为公众的必需品。
    实际上，正式制度安排决定着非正式制度安排。“体”决定了“用”。尽管正式制度安排与非正式制度安排会产生矛盾，有时还可能很激烈，但是，决定利益集团基本游戏规则的法则将逐步熨平正式制度安排的棱角，使其在内核保留下来的同时，在非正式制度的包装下，让正式制度安排登堂入室。这是一种理想的状态，这种路径依赖是人们愿意被“锁定”的。
    法律需求也有一个本土化问题。如《秋菊打官司》中的秋菊，只需要村长给一个“说法”，将事情“摆平”即可。她只想要一种体面，而不想让村长坐牢。这从效率角度来说，从布坎南的定义来看，只要双方自愿，就可以实现最大效率。但是，秋菊花费了很大的人力、财力，结果并没有实现她想要的“效率”。这就启发我们，在对一些法律的需求上，非正式制度安排可能比一些正式制度安排更有效率，更符合本土的文化传统。在调节社会秩序的某些层面，尊重习俗和文化传统，可能比生搬硬套某些舶来品更有效。
    因此，在社会治理的某些层面，以儒道释为代表的文化传统还是有需求的，尤其对非正式制度安排的需求，是很有市场的。这一点植根于中国人的骨髓中。但是，作为社会治理的核心层面，人们对主权在民、权力制衡、宪政的潜在需求是巨大的。“依法治国，建设社会主义法治国家”，正是对这种需求的回应。实际上，现代政治文明的核心层面，可以用传统文化的非正式制度形式包装，实现核心层面的本土化，这也是对社会治理的需求之一。
    第三个问题是，如何实现法治的有效供给。这个问题与第一、二个问题相联系。在一个转型社会，要供给有效的法治，一方面，需要制度经济学家诺斯所说的制度环境。没有制度环境就无法实现有效的具体的制度安排，而法律环境不是一朝一夕就能形成的；另一方面，即使具体的制度安排，也需要该制度安排的双方讨价还价，也就是要付出制定、履行、监督法律实施的成本，需要法律所调节的当事人双方愿意付出制订法律的成本。即使这样一个安排也需要公正的程序和话语空间，以及公正的法律执行和监督者。
    这样，就出现了一个悖论：法至少是调节几个利益集团所运行的基本规则，而这基本规则只有涉及到多方的实际利益时，法律制订才会“你死我活”，司法才能有效，法律才真正被执行。而只有当制订具体法律条文的边际收益为零时，各个利益集团才不会为法律的制订争得死去活来。而这样的立法环境在我国是不具备的，至少是不完全具备的。这就出现了矛盾，一方面，制定法律需要充分的竞争环境；另一方面，竞争的主体还没有成长起来，或者，即使已经成长起来，由于集体理性与个人理性的矛盾，也没有人愿意付出超出个人收益的成本，只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜。
    就理性来看，制度供给取决于社会各阶层达成的保护自己利益话语权的均衡，至少在一些边缘的法律上能够实现这种供给。这种供给取决于制度的收益与成本的比较，尤其是取决于制度的短期收益与短期成本的比较。更为复杂的是，制度供给也存在路径依赖。在限定的约束条件下，由于制度供给的刚性，制度供给可能朝着有利于某些利益集团的方向演进，也可能使既定制度停滞不前，使新的制度供给难以出现。更严重的是，如果某些制度为某些领域所独有，为某些利益集团张目；由于既得利益的固化，以及其强势地位，某些制度供给可能永远不会出现。
    法律的供给也有一个本土化问题，但这是次一级的问题。法律供给的可接受性本身只是一个供给的技术问题。从这种意义上说，挖掘一些传统文化中的合理内核是增加有效供给的重要内容。但是，一种值得注意的倾向是，借口法律供给的本土化，而看不到治理社会的基本规则，那么，本土化的供给将难以从根本上奏效。
    制度供给的另一种力量是思想力。凯恩斯说过，经济学家以及政治哲学家之思想，其力量之大，往往出乎常人意料。事实上统治世界者，就只是这些思想而已。许多政治家自以为不受任何学理之影响，却往往当了某个已故经济学家之奴隶。狂人执政，自以为得天启示，实则其狂想之来，乃得自若干年以前的某个学人。我很确信，既得利益之势力，未免被人过分夸大，实在远不如思想之逐渐侵蚀力之大。对照中国二十多年的改革史，我们不能不惊叹凯恩斯的深刻。如果承认中国改革二十多年的历史是一部制度变迁史，就不能不承认社会科学家在制度创新中的作用。著名经济学家拉坦认为，社会科学知识可以引致制度变迁，因为这些知识可以降低制度供给的成本，使制度变迁的供给曲线向右移。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨研究了英国和其他西方国家一七○○年以来的经济史表明，一个社会中各种不同的政治经济制度的变动和最终确立，都是由那个时代占统治地位的社会思想诱发和塑造的。社会科学家的知识之所以会影响制度供给的成本，还在于经济学家和法学家提供的知识和信息准确地预测到了社会变化的趋势，尤其考虑到了生产要素价格的变化趋向，对制度知识的供给更符合效率的要求。比如，美国总统经济顾问委员会的设立，使经济制度（法律）的供给更加程序化，而这是凯恩斯革命（知识供给）的直接结果。
    如果我们从某种意义上承认中国二十多年的制度创新是政府主导型的，那么，政府是如何主导制度创新的？从某种程度上说，政府的作用是由一些人推动的，或者一些人直接推进了创新，或者是采纳了某些建议而推动了制度变迁。当然，毋庸讳言的是，推动中国改革进程的一些力量是自发的。比如农村改革就是这样。从一九八四年进入全面改革阶段以后，从某种意义上说，我国的改革是一种有组织的进程。尽管一些改革由于利益集团力量的对比和客观条件的限制，一些事后证明是正确的建议曾一度被搁浅，但是这些建议对改革的激励作用，至少是以思想的力量来促进改革的。因此可以说，法学家和经济学家在推动改革中的作用是巨大的。