温铁军：资本积累、区域发展与地方政府行为

    中国最近20年的发展主要源于区域经济增长。区域经济得以发展的前提是，70年代末期在连续出现财政赤字的压力下，政府从严重亏损的领域中逐步退出。
    不同的区域经济增长内容，本质上是不同的资本原始积累方式派生的；不同的地方政府行为与不同区域条件的不同资本积累方式高度相关。
    一、题解：这三个概念的相关性
    当人们越来越关注“政府创新”的时候，应该考虑两个问题：
    其一是很多人习惯于从宏观角度谈政府改革问题，习惯于分析“中国”的政府制度。尤其在全球化这个大的趋势之下，人们可能更愿意谈论全球化趋势之中的中国政府改革与中国经济增长的关系。但这可能容易误导讨论的实质内容。因为，改革开放20年的实际情况表明，除了金融等垄断部门，中国实质经济增长的主要来源是地方的区域增长。
    其二是要做前提性的分析。亦即改革开放以来才形成的地方经济增长与地方政府主导的资本积累密切相关。不同的资本积累的方式决定着不同地区的区域发展的内容，也一定程度上决定着不同地方的地方政府行为。
    因此，我把本文题目定为资本积累、区域发展与地方政府行为。
    当80年代人们还不能公开讨论资本积累、尤其是不能公开讨论资本的原始积累的时候，我在1988年发表了“危机论”，这是一篇讨论宏观经济问题的文章，其中重点是论述改革开放之前中央政府控制的国家资本如何进行资本原始积累，以及国家资本在完成原始积累阶段之后，在中国的工业基本上形成了一个产业门类齐全、专业分工社会化这样一种局面之后，如何进一步按照经济自身的规律开始了对外开放和相关的改革。同期，我在1988年对温州民营企业作调查之后，又发表了《民间资本的原始积累与地方政府行为》。温州人在一个既没有地下资源也没有地上资源的条件下，在没有国家投资、没有国有工业的制度环境中，如何进行民营企业的资本原始积累。在这种资本原始积累过程中，由于温州地方政府从民间获得的财政收入占80％以上，必然以相应的政府行为来适应和保护民间资本的原始积累。可见，从开始讨论温州现象的时候（或许更早），我们就没有困惑于“主义”之争。
    由于中国经济地理差异显著，发展也明显水平不同，因此，人们除了一般地在整个“中国”层次上讨论政府如何创新、如何促进经济发展，以利于融入全球化之外，还有必要进一步分析区域问题。
    作不同区域的增长经验分析有利于中西部理解东部的地方发展经验，因为很多不发达地区的干部到发达地区参观学习，回来之后却找不到感觉，他们没有取到“真经”的原因，在于不理解不同区域的制度差别源于不同的资本积累方式。那些发达的地方已经完成了资本原始积累，要了解这些不同的区域发展经验，一定要看其背后完成资本积累的不同过程，发展快的地方是用什么样的方式进行资本积累的；而有些地方由于尚在前积累阶段，还没有进入资本原始积累，比如说中西部传统农业地区和部分沿海山区，那里的地方经济还处于自然经济阶段，因此，也就难以在传统的自然经济条件之下融入全球化。
    区域问题研究也是符合国际潮流的。去年的世界银行新千年发展报告提出三个重大趋势，全球化、地区化或是区域化，以及分权化或者叫非集权化。这三个具有内在相关性的趋势构成完整逻辑。在国内最近的讨论中，人们比较注重的是全球化，而对区域化以及与之相关的分权化则讨论不够。研究中国的发展，确实应该强调经济地理条件差别导致的区域化发展，一方面应该关注不同区域增长过程所表现出的显著的异质性。另一方面，是随这种异质性形成的不同制度前提，就是不同的资本原始积累方式，这是尤其值得关注的。因此，本文进行的讨论有助于揭示背景，重新认识各地已经开始的政府创新。
    如何认识不同的区域发展和不同资本积累方式，是个很有意思的研究领域。各方面已经有所建树。需要说明的是，我长年从事基层调研，在上面呆的时间很少，以前一年大约七八月，现在大约有半年左右在下面，今年我已经去了12个省做调研。除了我自己的调研，每年还组织学生的暑期调研。因此，我有条件更多地根据调查研究来提出问题。这可能与某些根据理论作推理的人有所不同。
    二、背景：财政危机、三大改革与区域经济发展的机遇
    国内开始区域发展的讨论，是改革开放以后的事。如果用意识形态化的语言谈改革，那么大家都会说是1978三中全会，党领导中国人民进入了改革开放新的历史阶段。但如果依据经济本身的客观规律来讨论问题，我们就会了解1978年开始的改革实际上是财政危机压力下的政策调整的产物。
    人们都知道，中国从1972年起逐步恢复了与欧美日的外交关系，并且那时就已经开始引进欧美日的设备，主要是上了轻工、石油化工和一些支农工业的新项目。一方面相对调整了50年代苏联投资形成的偏重的产业结构，另一方面，在财政全额承担国营企业投资职能的体制下，也造成了1974年财政赤字超过100亿。这也是毛主席提出把邓小平请回来，认为邓小平是个“能人”的原因。邓小平强调“三项指示为纲”抓管理搞整顿，但是，只要开始了这种靠引进设备调整结构的进程，就必然由于追加后续投资的规律而不可能短期停下来。于是，连续引进使得1974年以后必然出现财政赤字不断增加的趋势，这显然不可能靠加强管理来逆转。
    到1977－78年，华国锋同志领导下的中央政府进一步对外开放引进外资，提出“上他十来个大庆”，再搞100来个大项目，这就有了类似1952年“一五计划”引进154个项目的感觉。其结果也类似：就像50年代对苏联的大规模引进造成1958年开始连续产生严重赤字、到1960年就无法维持一样，20年后的这次造成1978年财政赤字超过170亿，而当时的财政总规模还不到1000亿，就是说有约20%的财政是赤字开支。随后，1979的财政赤字超过180亿，加上中越边界战争的直接开支，使得自从1974年赤字超过100亿之后仅5年，1979年的财政赤字就翻番了。
    当年财政总规模约为1000亿，赤字超过20％；原来计划体制下的全国财政一本账，“统收统支”的制度就再也无法维持。此外，当时我国以“既无内债，又无外债”著称于世，还没有像现在这样靠发行国债抵补赤字的制度，于是，两年累计约400亿左右的财政赤字就只能增发400亿货币，当时还不能说是货币贬值，一般搞研究的只能说增发了400亿的“毛票子”。
    由于财政既无力承担国营企业扩大再生产的职能，也无力支付全国各个地方的财政需求，因此70年代末期以财政赤字表现的危机，在1980年演变为“关停并转”，导致4000万城市青年待业和“严打”运动。这是典型的经济萧条阶段。那时在理论界影响较大、引起震动的，是在思想解放运动中被称为“四签名”文章，标题就是“社会主义结构性经济危机”。可见，是“四签名”最早突破意识形态的制约，对当时的经济危机作了深入的分析。
    面对危机，当年的政府行为是什么呢？由于中央政府是国家资本的所有者和经营者，那么作为经济主体，政府行为实际上真是体现了理性经济人的原则，那就是从严重亏损的领域中逐步退出。因此，当时的这种所谓改革，被刚刚重建了实事求是的思想路线的人们说成是“财政甩包袱”。而在当时的文件中，关于城市经济改革仍然像过去那样延用了对国营企业“加强管理”的提法。
    以政府退出为实质内容的改革具体包括三个方面：
    其一，既然原来财政统收统支体制难以维持，政府首先采取措施就是提出了以“拨改贷”为主的改革，具体做法是1979年搞的“财政与银行分家”，由银行来承担企业的投资职能，政府财政不再承担。接着，由于企业是从银行贷款来完成生产，就必然带来后续改革－－“利改税”，也就是把原来国营企业向国家上交全部利润，改成“留利交税”。
    同期，政府的第二项重大的退出，就是举世瞩目的“农村改革”。记得80年代的讨论中人们曾经指出，农村改革是“政府给了农民从集体经济的退出权”。到了90年代，我们在研究中进一步认识到，农村改革实际上是政府行使了退出权。由于政府垄断条件下支农工业品强行投入、农业成本大幅度增加，同时农产品价格不变，因此造成人民公社的高负债和低效益，迫使政府在“理性经纪人”的规律作用下，退出了农业生产领域；农民则在“路径依赖”的规律作用下自发地走向传统，无论当时的政治话语解释为“双层经营”，还是现在称为“家庭承包制”，农村事实上是恢复了传统的小农经济。
    第三项改革就是“财政分灶吃饭”。当时的提法是“为了调动地方当家理财的积极性”，实行中央与地方财政分级承包。其实主要是因为中央财政不可能再承担地方政府的开支。于是，在财政体制改革过程中分级建立了地方财政后，地方各级政府就都有了自己的财政自主权，也就有了发展地方经济增加本级政府财政收益的动力。
    所谓区域经济发展，实际上是这三项改革以后的客观过程。从80年代中期“财政分灶吃饭”开始，国外的研究中国问题的学者就已经指出中央地方关系发生了重大变化。但从经济领域看，这期间的最重大变化是农村创造的能够拉动中国企业生产的“内需”。
    大包干以后因为农民收入有所增加，造成了对于低档次消费品的强烈需求，市场空间突然放大。特别是全国推行大包干以后的1985年，县以下农村消费占全社会商品零售总规模的64%（未作物价指数扣除），做了物价指数扣除，也仍然能达到60%。第一次出现农村人口占绝对比例，而同时消费也占绝对比例，这就拉动整个经济发生重大变化，也同时给地方政府主导的区域经济增长创造出一个庞大的空间。我们看到，最初发生在80年代中期的地方经济增长，并且明显地出现差别化趋势，就是在这样重要的变化之下开始的。
    因此，第一是有了财政自主权，地方政府就有了追求财政收益的明确利益动机；第二是突然出现了一个庞大的市场空间。然后才有了人们今天所说的区域经济的、制度的差别。
    我们以引起广泛讨论的浙江民营经济发展中最典型的温州经济，现在被称为“温台模式”为例予以解释。（对此，浙江的吕副省长讲得非常好，他说）温台地区地下没有矿，地上也没有农业资源，80年代温州经济起步的时候人均只有0.48亩地。没有资源怎么办？只有靠人。（高尚全会长说，应该特别强调浙江人的开拓精神、奋斗精神，吕副省长讲话也提到他是很重视浙江的文化，实际上文化也是自然资源逼出来的。）
    三、分析：怎样作区域增长经验比较
    对不同的区域增长经验作比较研究是当今热点之一，比如人们15年来总在讨论苏南模式和浙南模式的比较。但为什么苏南是苏南、浙南是浙南？关键是看他们用什么样的方式来完成资本积累。因为不同的地方政府，在财政制度发生改变之后，必须通过地方经济增长获得财政收益。其实仍然是以政府行为来实现地方资源向资本的转化，在这种转化中占有资本增殖收益。
    苏南地区改革开放之前属于国家工业投资的重点地区，因此在农村创造的内需带来的市场空间突然增加的条件下，城市工业受需求拉动就有向农村扩散的条件，因此苏南农村基本上是“复制翻版”城市加工业，而且必然以当地城市企业制度为参照系。在管理上，那些刚刚获得地方财政自主权的县乡两级政府的“路径依赖”，就是参照中央政府主导的工业化的管理方式来发展乡村集体经济。1986年赵紫阳到苏南农村考查的时候讲过，说是乡镇企业，实际上不就是乡镇地方政府小国营嘛。今天我们应该以实事求是的态度看到，正是这种以地方政府控制来全额占有农村土地和劳动力资源，以降低地方工业化启动成本、快速完成资本原始积累的方式，导致苏南经济从80年代中期到90年代中期出现连续10年的高速增长，因此被称为苏南模式。
    1987年中央农研室争取到世界银行第一笔政策贷款来支撑中国农村改革的时候，我奉命陪世界银行20多个专家到苏南来考查。当时苏南地方领导把他们的经济结构解释得很清楚：要发展地方工业，内在的规律仍然是如何以低价格的农产品供给来保障工业需求。因此，在苏南农村工业发展中形成了“绿色车间”、集体农场。别说世界银行，我们本来也不赞成这种集体经济模式。但苏南地方政府还是用这种“建立农村工业化的食品保障”来解释集体经济，说服世界银行支持中国包括这种类型的农村改革。
    浙南地区则完全不同。因为原来不是国家工业投资的重点地区，因为地上没有资源地下也没有资源，所以只能靠人来发展。80年代中期我们去温州调查的时候，当地的县市长、书记跟我们谈，这里是“国营工业空白县”，唯有的国营企业就是街中心那个国营商店和国有银行。
    因此，上文提到的80年代中期农民消费创造的市场空间突然扩大的时候，浙南也同样有了地方工业化的机遇，但没有条件接受城市工业的扩散和政府的“路径依赖”，民间经济也就有了从“作坊手工业”开始的初步发展。同期，由于有限的几个国营企业实际上是亏损的，所以温州政府财政在刚刚独立之初，其来源的85%就已经来自民间企业。当然，地方政府的政府行为就和温州民间企业进行资本积累这样一个积累过程是直接、高度相关的。其实并不是温州市委和政府的负责同志不想按照上级的要求来加强国有经济或集体经济，而是搞不起来。80年代温州连续调整了三次领导班子，每一次都换市委书记，新来的开始都打算按照上级的意图办事，但他们很快就明白了，养话自己和机关的财政来源，只能靠民营企业，靠民间经济。
    可见，作浙南模式和苏南模式比较，如果不看它资本积累的方式不同，只是看政府当时的行为，确实是有问题的。
    不妨再看“珠三角”。人们讨论今年的进出口形势时看到，浙江是以一般贸易为主，因此贸易带动的整个产业链条是相对完整的，使得浙江的一般贸易拉动经济增长产生的收益，大部分可以留在本地，具体表现是整体的人均收益保持高增长。而广东是加工贸易为主，加工贸易产生的地方收益也就是百分之十几。90年代初的时候，深圳的同志就指出，我们这种以三来一补为主的出口外向型经济，百分之七十多的利润是净流出的，留在当地的部分仅仅是百分之二十几，现在下降到百分之十左右。
    接着人们要问：为什么广东珠三角搞的是典型的加工贸易呢？
    这是因为：当时中英谈判，中国坚持到期收回香港。英国作为一个老牌的殖民主义国家，对抗策略是鼓动香港大资本出逃，造成香港经济滑坡。但是我们中国是一个能够“集中力量办大事”的制度，所以就有“中资大举进军香港”，短期内动员460亿中资直接进入香港。其典型的标志就是香港的中银大楼，在最贵的地段上崛起一个中资的标志物。中资进军主要是官方资本，是不计代价的，于是引起了香港房地产热炒，导致香港的中小企业没法生存。于是，香港传统的制造业大面积移出，距离最近的就是珠三角。随之，珠三角与香港的关系就变成：香港是前店，珠三角是后厂。当然它就变成加工贸易为主。
    而珠三角的地方政府行为，当然就是加快放开，让港资进来，因此，80年代珠三角引进外资中80－90%是港商投资的。香港资本进入以后，同时带动的就是地产开发。于是乎广东珠三角所有的地方政府都参与地产开发，导致在这种经济增长中直接追求收益的政府行为。
    这样分析不同区域的不同增长方式、因为政府收益来源不同，于是不同的资本积累方式当然就形成了不同的政府行为。
    90年代中期以后有过“学两东”的提法，人们也比较过广东经济和山东经济。很难有中西部地方的同志去山东考查，能够学到“真经”，为什么？是因为真正在类型上与山东经济相似的是上海经济。80年代我们去山东调查的时候，就把山东政府戏称为“虎狼政府”，因为山东地方政府说一不二。那时候山东搞“抓县级”，出了一个经验，就是县委书记和人大主任一个人挑。目的是为了别那么多议论，一个人说了算，可以全部控制本区域范围内的资源。
    事实上，国外大资本进入中国，交易成本最低的谈判对手是能够全部控制资源的政府。比如像上海、山东这种强势政府发展地方经济，必然造成外国大资本进入，外资在这些地方的资本积累进程中，也就扮演着极重要的角色。因此，尽管都是对外开放，但从外资的结构上看，山东、上海与浙江、广东有显著差别；尽管都发展外向型经济，浙江与广东也有很大不同。不同的区域经济增长中有不同的资本积累方式，也就产生不同的政府行为。所以我们说如果我们只看到政府创新，而不看到原来政府在发展经济过程中积累方式的不同，也就很难使这些不同政府创造的不同经验具有普遍意义。
    此外，不同的地方政府行为一旦制度化，就形成不同地方政府的地方制度供给，形成了不同地方的制度结构。如果不能有针对性地对这些地方政府的制度结构提出改进意见，而只提出政府应该提供公共品、应该是“守夜人”等等原则，恐怕各地也很难参照执行。这是应该被关注的重要的分析前提。
    四、问题：不发达地区的资源资本化
    本文认为应该强调，对于大多数中西部地区来说，由于尚在进行资本积累的初期阶段上，地方政府实际上能够参照的发展理论是“资源资本化”。
    发展经济学对资源资本化讲得很清楚，任何一个地方的经济发展过程，都不过是资源向资本转化的过程。其中所形成的制度，当然会产生于不同的利益主体在资源向资本转化的过程中分享资本增值收益的需求。
    很多中西部同志到东部学发展民营经济的经验，他们参观的地方集中在沿海发达地区，很难到沿海的落后地区去。比如浙江、广东、福建，尽管全省经济总量表现非常好，但也有省内的相对不发达地区。
    应该提出的问题是：尽管这些相对不发达地区在一个发达的省，为什么发展不起来、甚至属于贫困地区呢？广东、福建、浙江都有国家级贫困县。为什么这些沿海发达地方的资本，不能向最近的不发达地区流动呢？答案很简单，因为那里没有可以向资本转化的资源。
    另外一些不发达地方有资源，如果资本也不能流入，其原因就在于制度。
    早在1985年讨论西部开发的“梯度战略”的时候，人们设想的理论模式是合乎逻辑的，就是当东部地区发达以后，资本会自发地向西部流动。15年过去，资本在东部也的确形成一个比较大的增量，甚至形成资本过剩，但却很难向中西部地区流动。为什么？就是因为中西部地区的资源基本上是在政府手里，而且主要是在中央政府手里。比如说石油天然气资源，地方政府没有资源的开发权，也就没有什么条件来吸引资本向这个地方流动。
    比如黄土高原区，气候干旱，农业难以对地方的工业化提供支撑。也就是说，地方政府要通过对黄土高原的改造，逐步完成从农业向工业提供资本原始积累这样一个发展过程，何其难哉！尽管那里的地下蕴含着丰富的油气资源和煤炭资源，但都直属中央，地方没有开发权。于是，只有在北京的中央部门或者垄断公司才有引资谈判的条件。因为地方没有资源开发权，资本就只会流入中央的部门。
    90年代初，当时延安派人到北京来提出要按照深圳的政策办“试验区”，我们提的建议是，你们谈一千条不如谈一条，就是要得到一部分油气资源的开发权。这在当时的宏观环境条件下还是有可能实现的。于是延安地区果然要到了延安油气田的边缘贫油区15%的开发权。就这点也够了。就是因为有几年的贫油区的开发，就出现了一批开发大户，把在石油开发、运输、加工这方面挣的钱，反过来进行小流域的承包治理，这就推进了群众性的“四荒拍卖”和山地、林地的交易制度。然后才有江总书记视察黄土高原时说的，四荒拍卖是件好事，卖掉的是荒山荒水，换来的是群众治山治水的积极性。没有那些已经在资源开发中完成了资本积累的民营经济主体，就没有这些开发大户。谁能投资对整个小流域进行治理呢？靠小农经济单家独户是完不成的。
    后来人们在分析当地的经验的时候，也很难取得“真经”。没有注意到那里的条件是地方先得到了一部分的资源开发权，而这个条件只是在延安这样的革命老区，申办试验区时才有可能。而那些没有资源或者得不到开发权的地方，哪怕是沿海，比如福建的闽东试验区，经济至今很难有飞跃式的增长，就是因为资源有限并且难以进行整体开发。
    确实也有一部分地区资源有限，但是仍然能够迅速进入经济起飞阶段。那里靠的其实是特殊手段，就是80年代乃至90年代上半期曾经在部分地区出现的大规模走私。比如说海南、广西先后出现的汽车走私；从广州到粤西这条公路沿线上也曾经出现有名的组装走私摩托车的地带。
    所以说，不发达地区的干部根本不是思想不解放的问题，如果没有对本地资源的开发权力，那些贫困地方是发展不起来的。而在没有本地资源、又不能采取特殊手段的地方，今后肯定是发展不起来的。因此，如果客观地分析中西部地区的经济增长，就首先应该看那里是否完成资源向资本转化的过程。
    前不久在讨论西部问题的时候，无论是强调市场建设还是证券业的发展，都是试图把东部资本引向西部。但人们似乎在“王顾左右而言他”。假如西部地方政府没有资源的开发权，资本是不会向那里流动的。与此形成对照的是西部各大城市的房地产开发，因为资源权利在地方政府，就造成东部资本的流入。
    （本文是温铁军在中国体改研究会2001年年会上的发言，由中国改革杂志社根据录音整理，温铁军修改定稿）
    注释：1、为了理解本文观点，读者可参阅我在2001年读书杂志第3期上发表的“百年中国，一波四折”。文中描述了中国20世纪的工业化进程，其中的第四波，就是指改革开放以来由地方政府主导的以区域经济增长为现象的“地方工业化”。
    2、参见《新华文摘》1988年12月号。
    3、参见《经济学周报》1988年9月。
    4、参见拙文“新中国三次对外开放的经验教训分析”中宏网、中经网、《改革内参》等。