吴敬琏：腐败与反腐败的经济学思考

    我国目前的腐败现象，其表现形式多种多样，分析它们的源头，从经济方面来说主要有三个：一是利用行政权力干预市场活动，进行权钱交易。二是利用转轨时期财产关系的调整和变化，将公共财产掠为已有。三是利用市场体制的不完善、不规范，用各种违法违规手段牟取暴利。这三种腐败活动都与权力有关。在从计划经济到市场经济的转轨时期，权力制衡机制往往没有能够及时建立起来，某些人就可以利用不受公众约束的权力来谋取私利。
    一、当前腐败现象产生的根源
    （一）利用行政权力对市场活动的干预谋利
    在转轨时期的经济生活中，存在着两种主要的经济机制：一种是市场机制，一种是权力机制。渐进转轨的特点在于，这两种机制是扭结在一起的。于是某些人就可以利用干预市场的权力谋取私利。对于这一类腐败行为，曾经出现过几次热烈的讨论。
    第一次讨论是在20世纪70年代末80年代初，当时腐败的热点问题是所谓“全民经商”。这里讲“全民”，是言其多也，并不是真的全体人民都在经商，事实上只是少数与权力有关的个人和人群才得到了经商的特权。在计划经济时期，所有的工业、商业都只能由国家办。在这种情况下，政府可以人为地把农业生产的粮食、棉花、原材料价格压低，在工业里又把上游产品的价格压低；这样就把农业和上游工业的利润挤到了下游工业，最后再挤到商业里。商业的国有垄断程度最高（这是在对资本主义改造时就已经形成的格局），所以国家可以在这个环节上把利润全部拿到了自己手里，去派作各种用途。所以商业部门是一个盈利很高的部门。改革开放以后，开始允许机关、事业单位办一点自己附属的商业，解决子女从农村回城的就业问题和为职工发放奖金和津贴。由于商业的利润很高，谁能得到办服务公司或者开商店的许可，谁就可以赚不少钱，于是形成了“工农兵学商，一起来经商”的热潮。这在南方地区尤为突出。这在社会上引起很多反映，说这是腐败现象。过了一段时间，随着商业向社会开放，再加上领导采取一些措施规范机关办的商业，社会上议论就少了，最终没有引起太大的波动。
    第二次讨论是在80年代中期，讨论的热点是一种新的现象：开始的时候议论的对象叫“倒爷”，后来集中到有权力背景的“倒爷”，即“官倒”身上。所谓“倒”，就是在当时存在的计划分配渠道和市场流通渠道之间倒腾商品，赚取利润。在计划经济时期，所有的重要物资都是由国家按计划价格（调拨价）统一调拨的。改革开放以后，企业有了一定的自主权，企业超计划的产品可以不按计划价格，而是按照市场的协议价格自行出售。同一种产品的市场价格往往比计划调拨价格高很多。这就带来了“双轨价格”的问题。到了1985年，“双轨价格”变成了一种正式的制度。比如说，那时候钢材的计划价格只有市场价格的二分之一。如果有人能拿到调拨钢材，然后把它拿到市场上去出售，就赚了一倍的利润。但是没有权力，一般人是拿不到调拨物资的指标的。所以，能够靠从事这种倒卖活动赚大钱的人多数都是“官倒”。
    对于“官倒”现象，当时有两种对立的看法：一种意见来自计划经济思想保留得比较多的人。他们认为腐败是一种旧社会才有的丑恶现象，它之所以又出现在我们的社会中，是因为市场取向的改革促成了人们追求财富、金钱的贪欲。他们认为，应当纠正改革的方向性错误，不应该强调货币和市场的作用，而应当强调计划和纪律。持有另一种观点的人们虽然承认市场作用的增大、货币作用的提高会使人的贪欲提高和腐败行为增加，但是他们强调，如果不开放市场，不强调货币的作用，那么我们的经济就搞不好，整个国家富不起来。所以，为了经济的发展，应该忍受腐败。他们说，腐败的扩散是为发展经济所不能不付出的成本，不应该为了保持道德上的纯洁性而牺牲经济发展的根本利益；其中有的人甚至说，计划经济是一部生了锈的机器，要让它运转起来需要润滑剂，腐败就是这种润滑剂，它能够降低交易成本。所以不要大惊小怪，要为了发展经济的利益容忍腐败。
    除了上面这两种观点，还有一部分比较熟悉现代经济学的经济学家认为这两种观点价值观虽然截然对立，但拥有一个相同的理论前提，这就是对金钱的追求造成腐败的蔓延；而这一论断是不正确的。这些经济学家并不认为腐败是跟市场经济直接联系在一起的。他们认为，市场的发展，货币作用的加强，使得人们获得的财富欲望可以不受实物范围的限制。可是，问题并不在于人们获取财富的愿望有多大，要使这种贪欲能够实现，需要一定的社会条件或制度环境。他们引进了一个70年代发展起来的经济学范畴叫做“寻求租金的环境”来分析这一问题。
    租金是经济学早就有的一个概念，它指由于供给弹性不足导致的稳定的超额利润，如地租、房租等等。在一般行业中，由于没有进入障碍，供给弹性充足，哪里有超额利润，大家就都去干，价格就跌了下来，超额利润也就随之消失了。但是，如果像农业那样，由于现有土地已经掌握在土地所有者和经营者手中，不可能随便进入，超额利润就会保持在那里，转化为地租。所以马克思说，绝对地租是由所有权垄断产生的，级差地租是由经营权垄断产生的。20世纪70年代，西方一些研究第三世界国家的发展经济学家和研究发达国家的政治经济学家发现，不只是产权垄断可以形成进入障碍，行政垄断一样可以形成进入障碍，产生租金。例如，发展中国家常常有某些可以获得高额利润的特殊出口产品。为了保护民族利益，发展中国家通常对出口实行主动配额制度，使超额利润能够保持。但是，配额制度搞得不好就会引起严重的腐败。因为谁能够得到许可证，谁就可以获得租金。为了能够拿到“租金”，人们会去贿赂有权开许可证的人。这种活动叫做寻租活动。1988年，一些经济学家引入了这套理论用以说明“官倒”现象的本质。他们指出，腐败的蔓延，并不是源于市场取向改革，而是源于行政权力对于市场交易活动的干预，即所谓“权力搅买卖”。
    “官倒”们的贪欲之所以能够实现，是因为当时存在着一种体制条件，即“双轨制”：一条是计划轨，在这条轨道上运行的调拨物资的价格是低廉的；另外一条是市场轨，在这条轨道上买卖的商品价格是随行就市的。由于转轨经济通常仍然是短缺经济，因此双轨之间有一个很大的价格落差。于是拿到了物资调拨“批文”有权按调拨价购买的人们就可以取得额外的差价收入。“官倒”这个名称表明，一般老百姓虽然没有学过经济理论，但他们从千百次的经济活动中认识了“官倒”这种经济现象的本质。人们发现“倒爷”们并不需要把调拨物资到手、再“倒”到市场上去卖，他们“倒”的只是调拨指令、批文，买卖的是权力。当时外汇买卖也实行官价和市场价的“双重汇率”，银行贷款则实行官定利率和市场利率的“双轨制”，这两者也是“官倒”的生财之道。
    到了90年代初期，商品价格差不多都放开了，从倒卖物资批文寻租已经没有油水了。这时出现了两种重要的生产要素：贷款和土地成为最重要的寻租对象。于是从80年代的商品寻租为主转向要素寻租为主。国家银行保持着一种计划经济时期继承下来的把贷款利率定得很低的习惯。90年代初期一出现严重的通货膨胀，国家银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息，还拿到了倒贴。比如1994年的通货膨胀率是24%，你借了银行一万元，年利率为11%。这时由于纸币贬值，借钱时的1万元应该值12400元，结果一年之后连本带利只还了11100元，不但没有付利息，反而赚了1300元。另外一个寻租对象就是土地。当时绝大多数地方都采用协议批租的办法，批多少地，按什么价格批都由行政领导说了算。有的地方原来已经建立了成熟的拍卖批租制度，这时也改为协议批租。在协议批租的情况下，关系好的或者付了寻租成本的人，就能用很低的价格批到好地，一倒手就发了大财。比如那时的北海市有许多干部陷入其中，公共财富损失不计其数。
    租金价值的科学估算，是寻租问题研究的一项重要内容。美国斯坦福大学教授、现任国际货币基金组织首席经济学家安·克鲁格1974年发表过一篇题为《寻租社会的政治经济学》的著名文章。在这篇文章里，她用一个模型计算了当时世界上最腐败的两个国家——印度和土耳其的租金总额。它们占国民生产总值的比例是7.3%和15%。从那以后，人们把这个比例看成一个国家腐败程度的指标。为什么租金总额占国民生产总值的比例是反映一个国家腐败程度的指标呢？原因是寻租者愿意付出的贿赂金额即寻租成本的上限是租金总额，如果其他条件不变，一个国家用于贿赂的金额的上限愈高，这个国家的腐败程度也愈严重。
    仿效克鲁格的做法，中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国1987、1988和1992年的租金总额，他们的计算结果令人震惊，数值比土耳其、印度高得多，我国租金总额占国民生产总值比例在20世纪80年后期和90年代初期大概是20%到40%。这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。这才能够解释为什么20世纪90年代初期以来，我国非法流出的资金每年上百亿美元，有些人官不大，却能在国外购豪宅，给家小办“投资移民”。
    总之，在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起。腐败就在这种体制下流行起来了。这种情况又使一些人进行“设租”、“造租”的活动，即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加“寻租”的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。
    （二）利用财产关系的调整来谋求私利
    转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。由于原来公共财产的产权界定就并不明晰，而产权的重新界定是在政府领导下进行的，如果对权力的运用监督不力，有些掌权的人就能够利用手中的权力蚕食或鲸吞公共财产。这构成了腐败产生的第二个重要根源。
    财产制度是社会的一种基本制度。在计划经济条件下，在全社会的财产都属于国家所有的情况下，就无须对产权究竟属于何人作出明确界定。改革开始以后，继续保持产权界定不明晰的状况，就有很大的问题。这是因为，改革意味着利益结构和产权关系大调整，而且允许私人占有生产资料，在产权没有明确界定、所有者不在位的情况下由各级官员掌握这种调整，就使某些有权力的人有可能利用权力侵夺公共财产。以下是几种常见的情形：
    1、在国有企业改革中，“老板”不出面，让受雇的经理人员处理企业财产。
    在很长一段时间，国企改革的主要内容是对企业的领导人，即厂长、经理放权让利。这件事由谁来办呢？通常由放权让利的对象，即企业的领导人去主持。于是从这里产生了一个管理学中叫做“自我交易”的问题，也就是说，企业领导人作为所有者的全权代表向自己放权让利，这样，他很容易用损害所有者利益的办法来取得自己的利益。
    一种常见的做法是通过多种形式把公共“大金库”的利益输送到企业的“小金库”中去。在改革开放以前，企业的财产都属于国家，资金由国库下拨，利润上交财政。改革开放以后，允许超计划的部分自营自销计划外产品取得的收入可以提成建立企业的“三项基金”；另外，企业被允许投资建立自己的“劳动服务公司”、“第三产业”等等。这样，每个企业的财产都明确地分为两个部分：明确属于国家的“国有资产”和属于企业自身的“自有资产”。两部分资产都是由企业领导人掌握的。于是，就出现了各种各样把利益输送到企业“小金库”去的做法。还有些国有大型企业特别是外向企业，跑到高风险、高回报的国际期货市场上做交易，赔了的时候算公家的，赚了算小金库这边的。
    还有一种手法是通过下属机构侵占公共财产。企业原来办“劳动服务公司”或者“第三产业”本来是因为子弟下乡回城，没有工作，用来安置这些人员。后来有人从这里摸出了一些门道，找几个亲信办一个下属机构，利益往那里输送。因为主体企业的领导人是所有者的全权代表，他们如果搞“利益输送”，不论是输送给“小金库”，还是装进自己的腰包，都不会有大的障碍。于是投资举办下属企业成为国有企业的一种风尚。
    在进行“股份化”时向企业“内部人”和上级机构领导人私分或低价发售“原始股”也是瓜分公共财产的一种办法。
    2、“放权让利”的企业改革思路，存在很大的缺陷。
    国有企业问题的根源在于企业制度缺乏效率，但在很长的时期中，我们没有对症下药，用明晰产权、制度创新来解决问题，而是一味向企业“放权让利”，
    希望用这种方法调动他们的积极性，以便改善企业的经营。“放权让利”所采取的“企业承包”、“授权经营”、“授权投资”等办法存在很大的弊端。在国有企业改革中，我们采用将“经营权”（实际上是企业的部分产权）授予“企业”（实际上是它的领导人）的“企业承包制”，就更容易滋生腐败。现代经济学认为企业产权包含剩余控制权和剩余收入（利润）索取权两项基本内容。企业承包制的实质，是所有者（发包人）放弃了自己在承包期间的控制权和承包基数以上的利润索取权，使受雇佣的代理人（承包人）变成了真正的产权主人，以致于人们普遍把国有企业的经理人员看作企业的“老板”。所有者和经营者之间的这种职能混淆，造成了国企腐败和经理人犯罪的巨大温床。像“三等人搞承包，吃喝嫖赌全报销”一类事情已经司空见惯。至于首钢这样“承包为本”的样板企业屡屡出现大的贪污盗窃案件也就变得毫不奇怪了。
    企业承包制后来发展成为一种名叫“授权经营”的正式制度。1988年，《全民所有制工业企业法》把所有权与经营权的分离解释为国家的所有权与由国有企业厂长经理代表行使的对企业财产的占有、使用和处分权的分离，这就为作为雇员的企业厂长经理按照自己的利益与意志处理企业财产提供了某种法律上的依据。
    一个著名的事例，是湖北长江动力集团总公司的于志安事件。于志安，曾经参加过辽沈战役，荣获“五一”劳动奖章和各种各样的模范称号。他不但集长江动力集团的党委书记、董事长、总经理于一身，而且是长江动力集团公司的“授权经营者”。这家公司在海外有18家企业，1995年5月，于志安偷偷地跑到菲律宾，把当地一家子公司卖了，收入变成自己的财产。当有人追问武汉国资局是否负有疏于管理的责任时，国资局的人拿出了国家关于授权经营的法规，于志安作为授权经营“长江动力”国有资产的法人代表，处置其下属企业法人财产并没有超越有关法规的规定。
    3、改制企业的企业制度不完善，内部管理制度存在巨大的漏洞。
    目前对于大多数国有企业来说，企业重组的阶段基本过去了，建立了股份制的企业制度。但许多企业“产权明晰”和“政企分开”的问题并得到完全解决，因而漏洞很多。
    首先，改制企业一般采取公司制的形式，其中国家股和国有法人股的所有者有明确界定，所以看起来好像是产权明晰的；但是，由于原来的国有企业（有的叫控股公司，有的叫集团公司，有的叫资产管理公司）作为国家授权的投资机构行使国有股股权，而授权投资机构本身作为一个企业，它的所有者并不在位，所有者和经营者之间的制衡关系也没有建立起来，产权实际上是不明晰的，继续存在着内部人控制的情况。在“授权投资机构”所有者缺位和内部人控制的状况下，某些“授权投资机构”领导人就有可能利用手中的权力为自己或为小团体谋私利。其中一种常见的做法，就是作为“授权投资机构”的母公司用拖欠货款、占有资金等办法“掏空”上市公司的财产，像大庆联谊、猴王股份、济南轻骑等上市企业都被挖空。出现这些问题，最终还是归因于财产关系变动过程中，国家作为公共财产的监护人没有负起自己的责任，没有对受托行使所有者权力的人进行监督。在这种情况下，难免出现公共财产的大量流失。
    在所有者缺位的情况下，企业内部的财务控制必然变得松驰。1995年“巴林银行破产事件”发生以后，国际金融界的研究发现，操盘手利森之所以能够得逞，不是新加坡政府的外部监管的问题。新加坡金融监督机构早就提出了巴林银行的交易行为有问题，但是没有得到纠正。问题出在巴林银行的内部财务控制存在巨大的漏洞。我们知道，金融业面对的是一个风险很高的市场，而它又具有一个特点，越是第一线的操作人员，他的风险和收益就越是不对称：赚了一笔钱，肯定能拿到奖金，而如果赔了，他却不会自掏腰包。所以对操作者来说，总是倾向于从事高风险的交易。为了防止操作人员的这种倾向损害公司的利益，就需要加强内部财务控制，防止高风险暴露。而内部财务控制的最终环节，是所有者对自己财产的保护意识和保护措施。如果所有者不在位，即使下面各个环节都一环扣住一环，也难保不出事。因为只要最后一个环节是放开的，整个链条是松的。我们的问题就出在最后一个环节，不清楚谁是资产所有者，即所有者不在位。
    （三）利用市场的不规范牟取暴利
    理论经济学在讨论市场经济中的交易活动的时候，首先假定面对的是一个完善的市场。在这样的市场上，掌握着充分信息的人们进行平等的交易。而在实际经济生活中，市场并不是那么完善，市场不完善最重要的表现，是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下，信息强势方面能够利用自己信息优势通过损害信息劣势方面获益。针对这种情况，为了使市场机制正常地发挥作用，就需要通过对市场监管，规范交易行为。比如金融、证券市场就是一个信息高度不对称的市场，规范和监管显得尤为重要。
    一是强制性的信息披露。上市公司要全面及时准确地披露信息，降低信息不对称性。证券监管机构的主要职能就是纠正和惩罚虚假披露行为。《中华人民共和国证券法》就规定了上市公司的信息披露义务。二是严格禁止内幕交易。内幕交易是指内部人利用自己掌握的内部信息损害不掌握这种信息的外部投资者的利益和有利于自己的交易。内幕交易在市场经济中被看作一种刑事犯罪。所有的内部人，包括公司董事、高层经理都会被禁止在一定的时期内（例如在财务报告尚未向公众公布时）卖买本公司的股票；即使在允许交易的时候，他们的这种买卖也要登记在案。三是惩治操纵市场价格的活动。由于市场价格的高低是由信息左右的，证券市场上的犯罪分子往往用制造虚假信息、做庄炒作等方法操纵股价，从中取得暴利。在市场经济中，通常把操纵市场看作一种严重的刑事犯罪，证券监督机关和其他执法机关要联手对有关案件进行侦查、取证，并对犯罪嫌疑人提起公诉。
    在我国，《中华人民共和国证券法》规定了上市公司的信息披露义务，《中华人民共和国刑法》也把内幕交易和操纵股价定为刑事犯罪。问题在于，目前我国证券市场上虚假陈述、内幕交易、操纵市场价格等我国法律明文规定的犯罪活动十分猖獗，甚至可以明目张胆、肆无忌惮地进行，而一些不法份子利用混乱的市场环境轻易地聚敛巨额财富，而很少受到法律的惩处。
    中国股市不正常状态的产生，与证券市场定位不正确有密切关系。为什么市场经济需要发展证券市场？现代经济学认为，证券市场的基本功能是通过股市交易，使资本资源流向效率最高的地方，实现资本资源的优化配置。但在我国股市建立后的一段时间里，管理当局却定下了“证券市场要向国有企业倾斜”，“证券市场要为国企融资服务”的方针。为了让上市企业能够从证券市场融到更多的资金，管理当局除了不时发表鼓励性言论，实行“政策托市”，还从供给和需求两个方面采取措施来抬高股价。在供给方面采取的主要措施一是设立上市额度，“限制扩容”；二是划分“流通股”和“非流通股”，只让三分之一的股票上市流通。在需求方面的主要做法，是允许和组织各种资金入市。通过股票股价高踞，平均市盈率达到6、70倍甚至更高的荒谬高度。在这种情况下，一方面，谁能通过审批获得上市的权利，就可以轻易地靠圈钱暴富，这使股市变成了一个巨大的“寻租场”；另一方面，过高的市盈率和过低的成长性，使大多数股票失去了投资价值，人们不能指望从投资取得回报，只能希图从投机炒卖中赚取差价。这使整个股市笼罩着投机气氛，成了一个“没有规矩的赌场”。
    证券市场的蜕化对于投资效率的提高和经济的健康发展并没有什么益处，但是，有一些人却懂得这样的市场的可利用之处，于是有些具有权力背景或有内幕消息的人们就与某些上市公司、金融机构的内部人员勾结起来，“做庄”操纵，获取暴利，却往往能够逃脱法律的惩处。
    二、有效制止腐败蔓延的几种方法
    （一）减少行政干预和行政审批，铲除寻租活动的基础
    前面我们根据经济学的分析指出，行政权力对经济活动的广泛干预，即寻租环境的存在是腐败产生的重要根源。由此可以得出结论，为了从根本上治理腐败，要在消除寻租活动赖以存在的环境，即减少行政权力对经济活动的干预上下功夫。2000年尉健行书记在广东考察时指出，为了从源头上反腐败，要尽量减少行政审批。这个提法抓到了问题的关键。后来，中纪委第三次全会的公报也提出了从源头上反腐败要尽量减少行政审批。中纪委的这一决定是与现代经济学对寻租活动的理论分析完全一致的。
    对于行政审批与腐败的关系，常常有一种错误的认识，以为加强审批是抑制腐败的有力手段。其实正像寻租理论告诉我们的，事情恰恰相反，增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。以股市的情况为例，有些人想用加强省级推荐和实质性审批的办法来抑制上市过程中的舞弊、诈骗活动，一个公司要上市，要经过管理机关的多道审批，由此把申请上市的过程变成了一个复杂的、多环节的寻租过程，所需付出的寻租成本也规模巨大。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象，就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号（所谓“壳资源”）要卖几千万元。原因很简单，走当时法定的审批程序所需付出的机会成本，即打点各方的费用也高达几千万元。
    在中纪委三次全会公报的影响下，减少行政审批成为去年“两会”的一项中心议题，各级党政领导纷纷提出取消不必要的行政审批。一年过去了，各部门和各地区都公布了自己已经取消了多少项行政审批。不过也有一种议论，认为有些地方公布的成绩有水份。例如取消了一些无关紧要的审批项目，却把重要的审批项目保留下来。还有一种情况是本部门取消了，别的部门又给加上了。这些议论要引起重视，再接再厉，把减少行政审批的工作进行到底。
    （二）推进国有企业改革，使之到位
    国企改革有两个方面，一个方面是布局调整，放中放小和退出非战略性行业；另一方面是实现国有企业的公司化改制。就前一方面而言，现在各地区的发展不平衡，还需要继续努力。就后一方面而言，需要改变目前这种把国有企业的核心资产剥离出来建立上市公司，而把非核心资产留在母公司，让母公司（控股公司或集团公司）作为“授权投资机构”行使国有股权的做法。因为这样做只是把运作性公司（子公司）这一级的所有权明确了，但授权投资机构作为控股母公司并没有实现所有者在位，相反往往形成所谓“内部人控制下一股独大”的“掏空机制”。建议无论以存续企业为基础建立的母公司还是以核心资产为基础建立的上市公司都直接由国有资产的管理机构全权代表国家掌握企业中的国有财产权，按照《公司法》行使股东的权力。
    （三）建立健全法治
    现在，我们处理腐败问题常常采用两种方法，一种是进行专案审查，另一种是发动严打运动。我认为，这两种办法并不是有效的，今后我们还是要把反腐斗争纳入法治的轨道。法治有广义和狭义之分：狭义是指实现法制化，广义则是指法的统治。法制化，是一个最起码的要求。这就是说，不是用个别的措施专题处理腐败案件，而是从制度层面解决问题。否则，容易形成少数办案人员疲于奔命地到处救火的被动状态。进一步说，是要像十五大所要求的那样，建立法治。这就是说，宪法和法律至上，一切团体和个人都服从法律，首先是宪法。
    建立法治对我们来说是一项十分艰巨的任务。这首先是因为我国在历史上没有法治的传统。党的十五大明确建设社会主义法治国家的问题以后，由于人们的观念没有转变过来，无论是报刊还是电视节目，都是提的“法制”，而不是“法治”，可见观念的惰性。
    1、确立宪法的地位
    《宪法》是我国的根本大法，其他的法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容是保障人民的基本权利，首先是财产权利，不论是公有财产，还是私有财产权利，都不受侵犯。与此同时，它要划定政府的权限范围，防止政府滥用权力和侵犯公民的基本权利。腐败的本质是利用受委托行使的公共权力侵占公民的财产权利和经济利益。寻租活动普遍化的一个重要原因就是政府对经济生活的过度干预和官员的自由裁量权太大，而宪政的要求明确政府的职权范围，不能给官员留有太大的自由裁量权。
    2、建立透明的法律框架
    在法治的条件下，法律必须具有透明性。透明性的基本要求是：第一，立法过程要有公众的广泛参与，法律草案要公布，让大家讨论，开听证会，让受法律约束的人们都能够参与立法的过程。第二，法律要为公众所周知。现在有不少机关都把法规当成自己的私有信息，
    外人都不知道有哪些有关的法令，具体内容是什么，于是不法官员便能上下其手，枉法害民。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。第三，要使公民对自己行为的法律后果有可预见性。比如按照法治理念，法律只能管法律颁布以后的行为，不能追溯过去的行为，否则行为主体他就没有办法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。
    3、保证司法的公正性和独立性
    在我看来，共产党作为执政党的政治领导和社会主义法治所要求的司法独立两者是可以得兼的。首先，作为一个执政党要使政治要求和纲领通过立法程序上升为法律，每一个党组织和党员只能在宪法和法律的范围内活动，不能超出法律。其次，执政党要对司法活动进行经常的监督，重在确保司法活动的程序公正，而不是干预具体案件的审判和决定审判结果。目前，司法地方化成为对司法公正性和独立性的重要威胁。跨地区的经济纠纷案件的审理结果，往往由哪一边拥有司法管辖权决定。发生经济纠纷后，这边派人越境抓人，那边也派人越境抓人。这是极不正常的。对司法地方化的问题，已经提出了一些匡正的办法，例如在法官的任命程序上应当对地方人民代表大会的权力有所约束。另外，也有学者建议组织最高法院的巡回法庭，审理跨区案件。应当择其善者而从之。
    （四）建设社会主义民主政治
    肃贪反腐不能仅仅依靠国家权力机关的相互约束和自我约束，说到底，还要靠人民大众行使他们当家作主的权利，也就靠民主的政治制度。
    江总书记在今年3月一次讲话中论述社会主义民主政治建设时，提了建国前民主人士黄炎培和毛主席的著名对话。当时黄炎培提出：大凡一个团体、一个政党，初起之时都是艰难困苦、聚精会神、因而生气勃勃；而一旦环境好转，便惰性发作，人亡政息。真所谓“其兴也浡焉”、“其亡也忽焉”。黄炎培希望共产党能找出一条新路，来跳出这周期律的支配。”毛主席对黄炎培的回答是：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人民起来负责，才不会人亡政息。”
    当然，建设社会主义民主政治不是能够一蹴而就的，这将是今后要着力达到的一个长远目标。不过无论如何，在这方面的实质性推进是扼制腐败蔓延的根本途径。
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    * 本文系作者于2002年5月20日在全国纪检监察系统研究室主任培训班上的报告稿，刊发时略有删节。载《中国监察》杂志2002年8月号。