陈志武：国防金融的涵义及大国战略的重要性

    
    
    在谈到中美关系以及全球治理时，一个重要的话题是如何判断美国的实力，这影响到美国全球战略的可行性。例如最近提出的“印太”战略，涉及到美国到底有多大的意愿和能力将此战略落实。
    我的一个简单判断是，在美国的金融市场，美国可以利用的资源空间和调配潜力比我们想象得要大很多。与此相关的一个建议是，研究大国战略和大国崛起，需要尽量加一些金融的视角。换句话说，在我印象中，从历史书中看到的最多是关于英雄人物、政治人物、革命精神的故事，至于钱从哪里来？如何为革命融资？历史书很少关注这些话题。我曾请教过一些历史学者，好奇怎么没有人去研究中国的经济史，更不要说金融史。他们给的回答很简单——因为在中国人看来，钱这个话题太低俗，所以从钱的角度来看待历史和分析历史的话，也会显得很低俗，所以更高大上的话题通常是宫廷斗争，还有就是公平、正义、政治、政党等等，那些才是更过瘾的话题。
    但无论是革命还是国防、大战小战，都离不开钱、离不开融资，最终其实是依赖于钱。所以国防金融、战争金融就变得非常重要。
    一、国防金融为什么重要
    那么，国防金融为什么重要？我先举个简单的例子。今天，一艘航母动辄需要几十亿甚至上百亿美元的成本；军机最高的价格也可以达到好几亿美元一架；导弹一枚要十几万到上千万美元；潜艇等其它武器的成本可以依此类推。可见现代国防开支需要的钱非常多。
    军队利用金融可以把国防能力提升很多倍。一个最简单的事实：现在美国和其他发达国家对中国国防开支盯得很紧。例如美国每年国防开支是有限的，受制于国会或议会的限制，但是如果有金融的帮助，他们可以用这笔有限的钱做很多的事。
    具体地说，假如你买的每一架军机和每一艘潜艇都要用这一万亿国防开支的钱来购买，而这些钱能够做的事是X。但是如果你采用另外一种办法，每一艘军舰都是通过贷款，比如一百年的贷款；或者是通过金融租赁安排来获得，那情况马上就不一样了。
    可以想象一下，如果每艘军舰、每架战斗机，尤其是航母这些大型武器，都可以通过期限100年的贷款买下，或者根本不买而是由银行租赁公司帮军队买下，然后军队每年只支付利息、或者租金和使用费。如果按100年处理，成本为100亿元的军舰可以分摊到100年去支付，这样当年的军费开支里用于这艘军舰的钱只相当于1个亿左右，而不是100亿。这样一来，军队使用同样总量的军费，但是能够买的东西、能够做的事就可能放大100倍。
    大家现在可以理解为什么在我们中国人看来很奇怪，美国打伊拉克的时候是雇佣那些公司帮他们去打仗的。但是如果按照刚才的逻辑去展开想象，就明白这是怎么回事。因为通过这些上市民营公司帮他们去打仗，这些费用实际上也可以通过金融安排，分摊到未来很多年去，而不是百分之百都来自于当年的国防开支，比如先由银行或者基金公司帮国防部付给这些民营公司，今后由国防部分期给银行或基金公司付款，就这样利用民间资本帮助国家扩大实力、减轻压力。
    所以，这就可以解释为什么美国每年的国防开支只是X这么多的钱，但可以做的事却是20倍、50倍甚至100倍于X的总量，这就是为什么金融帮美国治理整个世界。美国每年的国防预算有限，因为国会的限制比较多，但是能做的事却可以放大很多倍，就是因为金融对国防战略布局发挥了重大作用。
    在80年代和90年代，我们在中国谈论金融的重要性，都是从企业融资的角度去谈的，以致于一说到金融为什么重要，每个人都立即想到企业融资、经济增长融资。最近这些年终于认识到金融对家庭、对个人也重要，所以，消费金融、理财金融越来越受重视。但是，金融对国防、对战争融资的重要性，还谈得很少，不受重视，这个局面要改变。
    二、中国历史上的国防金融安排
    我们可以从历史去看国防金融的重要性，尤其在中国历史不同时期，金融安排发挥了哪些作用？或者哪些是因为战争金融的缺失，让各朝代走向灭亡的？
    从战争融资或者国防融资的角度来讲，需要考虑两个方面。一方面是应急融资能力。我们都知道，战争的发生往往是事先没有计划，没有准备好的。不可能在五年以前就知道中国或者是哪两个国家之间会发生一场战争。因此在历史上，为了战争，尤其是突发战争，是否有应急金融手段，这对结局会起决定作用。
    另一方面是常规性国防开支的融资。这主要由政府或军队的征税能力决定，征税能力高低决定国防常规开支的高低，决定每年可以做多少事情。
    所以，常规性国防开支的融资能力和突发战争的融资能力，这是两种不同的能力，两个不同方面。而这两个方面是宋、元、明和清都没有解决好的问题，以致于这些朝代到最后都断送于其中。到中华民国时期，情况就好多了，但挑战也很大。
    当然，应急融资能力会决定突发战争的结果。我喜欢用的一个经典案例是左宗棠西征的故事。
    左宗棠的故事
    左宗棠在1866年奉命做陕甘总督，接手了镇压在陕西甘肃的回民起义。后来左宗棠给朝廷写了一个奏折，抱怨说，起初在一年里有两个月可以满饷（就是给士兵发全额军饷），剩下的10个月能拖就拖。后来是一年只有一个月能够满饷。再到后来,大概是1870年左右，在他给朝廷的信里说现在一年里一个月的满饷都没办法发下去了。
    大家想一想，如果说这个士兵每个月的工资都是有一回没一回，下个月可能十有八九是欠条的话，军心能够有多大的稳定性？有多少湘军会愿意帮他卖命？在他镇压了回乱之后，朝廷要他继续西征，接下来他被授命去收复新疆。但是收复新疆的费用要高很多，当时预算大概是800万两银子，可是后来的实际开支是5100万两银子，是整个清朝一多半的年收入，远远超出预算。
    所以，当时左宗棠面对的一个挑战，就是怎样找到钱让这些士兵的工资、吃饭等问题都可以解决。当时清朝的战争融资手段主要是三个：一个是靠征税。但是清朝的征税能力跟现在中国比起来差得特别大。根据很多历史学者的估算，清朝从初期到左宗棠的时候，大概一年征上来的税收是8000到9000万两银子，是GDP的3%到5%之间。而现在中国政府预算内的财政税收是GDP的25%左右，加上国有企业和土地收益等预算外的收入都放进来，今天的政府收入是GDP的35%左右。所以，那时候征税能力差，因此靠加税为战争融资难！当然，如果像宋朝和明朝晚期皇帝那样强行加税，会带来官逼民反，加快帝国的灭亡。不好办！
    所以，左宗棠所处的时期战争开支压力非常大。特别是从1851到1864年的14年间是“太平天国”战争时期，而且涉及到14个省份，这是清王朝以前没有经历过的压力，尤其是战争融资消耗压力。所以，到“太平天国”战争结束的时候，清朝的国库都耗尽了，当时的财政盈余没法帮助左宗棠完成西征任务。
    第二个在清朝常用的战争融资手段是卖官位。根据一些估算，卖官的收入，在“太平天国”期间大概占战争开支的四分之一。由于太平天国战乱太久、涉及面太广，持续卖官造成的局面很混乱。因为在“太平天国”之前卖官特权都是由户部掌握的，但是“太平天国”需要的融资量太大了，所以就不得不把卖官的权限分散到各省，特别是由湘军、淮军、皖军等在各地方去设局卖官。左宗棠早期主要是靠这个收入，但是后来发现这个也不行了。
    第三个融资手段是协饷制度。所谓的协饷制度就是通过省与省之间的调配来达到为战争融资的目的。因为不是每一个省都同时在打仗，所以在打仗的省可以得到没有打仗的省的帮助。或者有的省富裕，可以帮助不富裕的省。但是，如刚才所说，持久的“太平天国”战争也把协饷制度推到了极限，没办法靠这个手段为左宗棠提供靠得住的支持。
    好在左宗棠比较幸运。到1870年左右，上海的金融市场已经有一定的规模，所以胡雪岩就帮助左宗棠做了几次融资。尤其在1875—1877年借了三次，第一次借250万两银子，1877年借了两次，加在一起在那一年借了1200万两银子。
    从战争金融的角度来讲，通过向银行借钱，带来的最大好处就是把军心整个稳住了。因为从政府财政或者从其他省得到协饷资金的支持是非常不确定的，是不是能送到、什么时候送到都是不靠谱的，靠这种融资来源无法稳住军心。但是通过向银行借钱，能先把几千万两银子拿到手，给士兵发饷的不确定性就可以完全降到零，这对于稳定军心可以起到完全不同的效果。然后，等打完战再还钱。这多好呀！
    得到银行贷款以后，左宗棠就不再卖官了，而且把早期卖官得到的部分收入也给还回去了，然后把这个传统废掉了。此外，贷款让他胜利完成了西征。因此左宗棠的故事比较具体地让我们看到通过金融安排可以达到哪些效果。如果没有金融的支持，左宗棠胜利的概率会很低。
    孙中山与袁世凯
    另外一个故事是关于孙中山和袁世凯。我们都知道1911年辛亥革命胜利，清朝被推翻，中华民国成立。但是大部分人可能不了解或不怎么关注的是，辛亥革命在1911年胜利后，中华民国的资金从哪里来？怎么把辛亥革命胜利的果实保护下来？清王朝税收能力很差，到民国初期能征到的税收就更少，只是清朝的四分之一到三分之一！
    孙中山在辛亥革命刚刚胜利的时候，就跑到法国和英国去募集资金、去借钱。但是，1911年12月，孙中山空着手从欧洲回到上海。当时的记者问他这次去募集资金怎么样？孙中山说：“我虽然是空着手回来的，可是我带回来国人最需要的东西，那就是革命的精神”。
    当然，大家以前可能没有想过这个问题，就是为什么孙中山把临时大总统在1912年2月让位给袁世凯。其实，其中一个很重要的原因就是，用现在的话说，袁世凯的融资能力比孙中山要强很多。因为袁世凯与京师的汇丰银行和其它外国银行的关系非常好，这些银行对他稳定局势有信心。所以，袁世凯可以融到资金，而孙中山没办法融到资金。
    大家可能会说，融不到资金又有多大的后果呢？后果是非常严重的。到了1912年2月的时候，在南京临时政府留下来的几十万民军开始叛乱，因为得不到军饷、得不到被打发回老家的津贴。这些民军抱怨说：我们帮你们革命干了这么多，不给我钱，就这样把我打发回去老家，那不可能！
    这是一个方面。另一方面是，当时的中华民国还没有得到很多国家的承认。所以，新成立的民国政府承诺把清政府借的外债都要继续支付下去。但是这些支付的压力很大，这些钱从哪里来？因此，在几个方面的压力之下，孙中山没有别的选择了，如果没有钱的话中华民国很快就会完蛋。最后，他只能让位给能够融到资金的袁世凯来帮助把胜利果实保留下来。
    
    
    后来，从1912年2月到6月，袁世凯5次从外国银行借款，让中华民国渡过1912年，使临时政府继续活下去。然后在1913年4月，与英、法、德、日等五个国家的银行团签署了2500万英镑的善后大借款合同。
    我想强调的是，革命热情是一个方面，这非常重要。但是如果没有钱的话，没有融资能力，那也绝对不行。所以我们应该研究，从融资的角度去看宋朝的历史，明朝的历史，清朝的历史，中国历史又可以怎么重写呢？那样，你会看到很多跟原来不一样的东西，会大大改变对中国历史的理解。最重要的结论就是，是否能够融到资金决定一场革命或者战争的结局。所以，国防金融很值得研究。
    三、国防金融从什么时候开始变的极其重要
    从历史的角度研究国防金融，对于理解今天的世界现实非常有帮助。 简单地说，16、17世纪热兵器的使用是一个非常大的分水岭，影响到欧洲的军事开支规模，财政国家、融资国家、国家能力建设等概念就随之出现。
    热兵器的出现带来非常大的变化。一是武器生产变得非常昂贵；二是对正规军的要求变得非常高。比如1550年，英国军队的常驻军大概只有66000人，150年以后，到了1700年，上升到19万人。法国在1550年的常驻军人只有5万多人，到1700年上升到34万以上。随着热兵器越来越成为新的现实，国防开支、战争开支的大幅增加，那么金融市场对于此后的欧洲社会的决定作用有多大？
    简单说，如果我们把法国和英国在18世纪到19世纪初，两个国家的金融融资能力做一个对比，可以看出融资能力的差别对两国在海陆军军力扩展方面到底产生了什么影响。
    从金融的角度来讲，一个重要的指标是融资成本。根据金融学者的估算，从18世纪中期一直到19世纪中期，法国政府借债的融资利率平均在7%左右。但是同期间英国政府的融资成本在3.5%—4%左右，也就是说只有法国的一半左右。由此带来的区别是，英国的海军从18世纪中期开始遥遥领先于法国和其他欧洲大陆国家。这和我们前面说到的热兵器的出现有非常大的关系。如果没有热兵器的出现和广泛使用，战争的结局就不会那么强地受制于融资能力的高低。
    接下来需要谈一下今天美国的国力到底怎么样。
    我们通常说，美国财政赤字比较高，联邦政府的负债也比较高。但是和英国在不同时期做比较，或者和今天的日本做比较，又是什么样的状况呢？
    就财政赤字来看，美国联邦政府的赤字跟中国差不多，在GDP的3%上下。美国政府在历史上有过4次财政赤字超过GDP的10%。具体而言是19世纪中期美国南北战争时期，一战和二战期间，再就是2008年金融危机的时候。现在又降回到3%。所以这个指标不高。
    从国债余额占GDP的比重来看，美国现在差不多是GDP的一倍。在美国历史上也发生过一次，是在二战期间。英国在历史上国债余额最多的时候是GDP的2.6倍，发生在大英帝国实力最强的时候，也就是19世纪20年代。如果以这个数值作为上限，假设美国政府为了应急需要而大举发债的话，还有1.5倍于GDP的发债空间，那可是一个很大的空间呀！更何况今天美国金融市场的融资广度和深度都是当年的英国没法比的，也是其它国家所无法比的，关键看他们有没必要去调动、使用这些资源和空间了！所以说，不能认为美国的财政状况危险了，国债已经高到没有空间了。事实并非如此。再看日本。今天日本政府的公债是GDP的2.8倍，比美国高了1.8倍。
    从这些数据我们看到，有了资本市场，你就可以把今天的开支分摊到未来100年，甚至于像当年荷兰17世纪发的是永久债一样，没有到期期限，每年只需要支付5%甚至更低的利息就可以。如果这样，花钱的空间又可以增加很多、很多。
    以上论述告诉我们，金融可以帮我们一方面实现跨国家、跨地区和跨人群分摊开支压力，另一方面可以跨时间分摊压力，而这个时间可以是无限的。所以利用金融融资手段可以把国家的实力大大变强。但很重要的一点是，这在过去的中国是一个非常陌生的概念。在民国和更早期的中国，中国人讲的长期债是指6个月以上。6个月以上就是长期债。这就是那个时代的融资能力，因为人与人之间的跨期信任度很低，超过6个月的借贷就算很长了。而现在美国和中国都可以做到没有期限的债，无限多年是新的“长期债”标准。这就使得在非常时期能够做成的负债空间无比巨大。因此，国防金融是我们急需重视的一个研究领域，也是政府应该认真考虑的一个政策方向。
    注：本文依据陈志武教授在2018年1月由中国国防金融研究会、大国策智库共同举办的“中国南亚战略探讨与区域合作前景”论坛的主题发言整理，并在《大国策·战略参考》2018年第1期中发表。