杨开忠：京津冀协同发展的新逻辑——地方品质驱动型发展

    
    
    摘要：人才驱动根本上是地方品质驱动，雄安新区要集聚全球顶尖人才，必须打造具有世界一流地方品质的绿色智慧宜居新城。“双管齐下”提升京津冀地区地方品质：一是丰富和发展可利用的地方不可贸易品数量、多样性和质量；二是处理好地方品质与功能、规模、布局、制度的关系。
    京津冀协同发展由来已久。进入新时代以来，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”问题，京津冀协同发展发生了系统和深刻的变化。贯穿这种变化中的逻辑是什么？笔者前几年提出同时近几年一直在倡导“新空间经济学”。从这个角度来看，这种逻辑可以概括为地方品质驱动型发展。雄安新区是抗衡北京吸引力的反磁力中心，是促进京津冀协同发展新的区域增长极，高起点、高标准建设雄安新区是京津冀协同发展的重大社会经济生态系统工程。在这里，以雄安新区为例，来谈谈这种新逻辑。
    01 为什么是地方品质驱动？
    随着要素价格上升、投资回报下降，进入新时代以来，我国经济发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，创新逐渐成为国民经济获取竞争优势、实现可持续繁荣的基础。然而，把地理空间纳入国民经济内后，我们发现国民经济是一个多区域体系。在这样一个多区域体系中，自然就产生了这样的问题：创新活动和生产活动在空间分布上是什么关系？他们的空间分布是否协调一致的？对于这个问题，上个世纪 90 年代中期以来，学术界进行了大量的实证研究。其中，1996 年 Audretsch 和 Feldman两位学者对美国产业集聚与创新集聚关联性进行的实证研究是开先河的。研究表明，二者的关系决定于产业性质。对于以知识为基础的新兴知识产业，空间集聚是与驱动其发展的创新活动空间集聚一致的，而传统的以资源和劳动力为基础的产业之空间集聚则在多数情况下与作为该产业增值活动的创新活动之空间集聚是并非一致的。究其原因，主要是两个方面：一是知识型、创意型产品运输成本在其成本中占比微小，对区位选择的影响通常是可以忽略的，因而，其生产活动的区位之决定因素在供给侧；二是知识、创意是知识经济、创意经济最核心的资源，因而提供知识、创意的创新活动之区位决定了创新驱动的生产活动之区位。
    雄安新区功能定位是集中承接从北京疏解的中央国家行政事业单位、行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所，发展高端高新产业，建设具有全球影响力的科技新城。雄安新区要发展的新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、金融服务、商务服务、科创服务、文化创意、法律服务等高端高新产业，是以知识、创意为基础的。因而，作为反磁力中心，雄安新区抗衡北京吸引力，吸引、集聚、发展高端高新产业，必须按照习近平总书记的要求和《雄安新区发展规划纲要》部署，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能，打造全球创新高地，创造“雄安动力”。
    那么，创新活动的区位是由什么因素决定？全球创新高地关键决定于什么？国内外理论和实践表明：创新区位关键决定于人才区位。为什么呢？根据美国知名学者 Florida 的创意资本理论，这是因为人掌握创新资本（知识、技术、资金等资源）。因此，创造性人才是创新竞争的焦点。一个地方能否集聚创新活动，创造竞争优势，最终要看它吸引人才的能力。有人才的地方就有创新，就能在竞争中获胜，没有人才的地方就没有创新，就会输掉。因此，习近平总书记指出的，创新驱动本质上是人才驱动。正因为这样，《雄安新区发展规划纲要》强调雄安新区设立人才特区，集中力量打造国际人才发展基地，为创新发展提供源头支撑。
    更进一步的是，人才选择哪儿是由什么决定的？人是异质的，不同的人具有不尽相同的生产率和消费偏好。人才具有更高生产率和收入水平，因而需求层次更高，对满足各需求层次的供给有更高的品质要求。因此，正如理查德·佛罗里达（Richard Florida）所指出的，人才比较偏好多元化、包容力大、对新观念开放、生活质量高的地方，他们之所以会聚集在特定的地方，是因为该地方具有独特的有吸引力的地方品质。城市经济学家哈佛大学爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）（2001）教授提出，在劳动力流动性日益增强的今天，拥有这群人所喜爱的高品质生活质量的城市成为了赢家。因此，人才驱动根本上是地方品质驱动，要集聚全球顶尖人才，必须打造具有世界一流地方品质的绿色智慧宜居新城。这就是为什么 2018 年 2 月 22 日习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议强调要创造“雄安质量”，在推动高质量发展方面成为全国的一个样板，也是为什么《河北雄安新区规划纲要》要求雄安新区努力建设人类发展史上的典范城市。
    02 “双管齐下”提升京津冀地区地方品质
    从上述可知，地方品质是获取城市和区域竞争优势的核心和关键。那么，我们遵循怎样的逻辑来提升京津冀地区地方品质？总的来讲，要遵循四个原则，即：坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，坚持生态优先、绿色发展，坚持以人民为中心、注重保障和改善民生，坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉。
    具体来讲，笔者认为，要注重以下两个方面：第一，丰富和发展可利用的地方不可贸易品数量、多样性和质量。一是纠正长期以来重生产、轻消费的倾向，合理配置生产、生活、生态空间；二是协调推进个人消费服务、公共服务、社会交往环境、建筑和生态环境、高效便捷的基础设施各个不同类型不可贸易品发展。雄安新区要在重视打造优美生态环境、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网的同时，注意与周边保定、沧州地区统筹发展高质量的个人消费服务，建立健全有效分享北京国际消费中心服务的快捷高效通道。
    第二，可利用的地方不可贸易品数量、多样性和质量受城市功能、规模、布局、制度的影响，处理好地方品质与功能、规模、布局、制度的关系。雄安新区要坚持集中承接从北京疏解的中央国家行政事业单位、行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所，发展以知识、创意为基础的高端高新产业，建设具有全球影响力的科技新城。坚持规模、布局、制度自身不是发展目的而是实现高质量发展的手段，围绕创新、人才、地方品质驱动，推进精明成长，优化空间布局，深化体制机制改革，扩大全方位对外开放。
    03 从布局、规模角度看雄安地方品质
    从布局来看，一个最大的分歧就是非首都集中承载地的选址。地理环境是一个地区发展质量的重要影响因素，在某种意义上，地理决定质量的命运。
    2013 年，在《北京城市功能疏解问题与对策》咨询课题研究中，我们进行了规划建设国家行政文化新城保定和霸州之间、保定易县古城以南和天津盘山以南平原地区三个方案比选，推荐了保定霸州间方案。之后，我们做了继续深入研究，2015 年发表《关于规划建设国家行政新城的政策建议》，提出了另一个方案，即秦皇岛过渡方案。京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪 2017 年 6 月在有关论坛上透露，疏解北京非首都功能的集中承载地选址，最初准备选霸州，但是一考察地质情况不是很好，不适合建新城。于是就继续在附近找，经过认真比选，最终敲定“雄安新区”。
    雄安新区距离最近的天津港、黄骅港分别180和170公里左右，未紧邻海港，因而有人认为雄安区位是不够好的。大家知道，知识密集型产品的运输成本很低，且以时效性比较强的航空、高速铁路、高速公路运输为运输方式，对海运基本没有需求。正是因为这样，世界上无论自发形成的美国硅谷等知识技术中心还是政府规划引导形成的韩国大德科学城、日本筑波科学城等知识技术中心，都不把紧邻海港作为选址重要因子，结果，都离重要海港有相当距离。例如，旧金山湾区南部的硅谷离旧金山湾区重要港口奥克兰60 公里以上，位于东京湾区筑波科学城离海 40 公里，韩国大德科学城离重要港口仁川 80 公里以上。雄安新区是顺应创新发展之势提出来的，它旨在把承接从北京疏解的中央国家行政事业单位、行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所，和建设具有全球影响力的科技新城结合起来，未来提供的产品和服务是知识密集型的。因而，那种认为“雄安新区不紧邻海港，因而海陆区位差”的观点是站不住脚的，因此对创造雄安质量感到悲观是要不得的。
    从规模来看，也存在很大分歧。前不久，新加坡著名城市规划专家刘太格先生在接受《财经》采访时表示，雄安新区人口规模起码要达到1500万人，只有达到1500万人到2000万人才能够与既有城市竞争。大家知道，雄安新区规划面积1770平方公里，其中，白洋淀水域面积366平方公里。因此，雄安新区人口规模达到1500万人到2000万人，意味着人口密度要达到8475至11299人/平方公里。按1万人/平方公里计，这个密度意味着：雄安新区建设用地总规模将达1500平方公里~2000平方公里，是党中央、国务院批复的530平方公里的2.8~3.77倍，甚至更多；远景开发强度将至少达到84.7%~113.0%，甚至更高，大大超过党中央、国务院批复的30%开发强度的控制目标。笔者认为，这种主张是站不住脚的。
    首先，从城市规模和地方品质的关系来看，最初，随着规模扩大，地方品质会提高，但当规模达到一定水平后，规模进一步扩大将会降低地方品质。雄安新区与北京城六区区域背景一致，扣除366平方公里白洋淀水域后的面积（404平方公里）亦与北京城六区面积（1381平方公里）基本相当。2014 年北京城六区人口密度为7837人/平方公里，城市病十分严重，以致不得不着手疏解北京非首都功能，使城六区人口在014 年基础上减少 15%。按照刘太格先生的主张，扣除366 平方公里白洋淀水域后的雄安新区人口密度将达10684~14245人/平方公里，是北京城六区的1.36 至 1.82 倍。
    其次，区域城市体系，特定城市规模的把握必须放在其所在的区域城镇网络体系中考虑。雄安新区只是抗衡北京中心城区吸引力的区域新城或反磁力区域增长极，而非全球中心城市、国家中心城市、甚至河北省域中心城市。
    再次，区域自然地理条件，特定城市规模必须与所在区域资源环境相协调。京津冀地区虽面积大小及山地-平原比例、区域性质与日本本州岛相当，但海陆区域生态环境背景和水热条件远不及本州岛，但目前人口密度已明显高于本州岛，人口、资源、环境矛盾十分尖锐，不宜大规模集聚人口，更不易规划建设新的人口1000万人以上的超大城市。按照刘太格先生的主张，雄安新区人口密度将明显高于日本东京都，是日本东京都（2015 年面积 2155 平方公里，人口1350 万人，密度为 6265 人/平方公里）人口密度的1.35~1.80 倍，甚至更多。
    2013 年，笔者参加中央有关部门召开的小范围专家咨询会议后，受中国发展基金会委托，承担了《北京城市功能疏解问题与对策》咨询课题研究，在研究报告中笔者和课题组曾提出规划建设国家行政文化新城，考虑到这三方面的因素，笔者一直主张国家行政文化新城人口规模要控制在100 万人左右。根据《雄安新区发展规划纲要》，雄安新区将形成“一主、五辅、多节点”城镇实体体系，主城规划面积约100 平方公里，人口约 100 万；整个雄安新区规划区建设用地总量控制在 500 平方公里，人口控制在500 万以内。笔者认为，从人口来看，这个规模尽管分别只有北京中心城和北京市域的约 1/10 和 1/5强，但是合适的。
    ［本文刊发在《经济与管理》2019年第1期，系作者在2018 年（第三届）京津冀开发区协同创新发展论坛上的发言稿，有删减，已经作者本人审阅。］