楼继伟：坚持系统思维科学谋划 服务经济平稳健康发展

    本文为第十三届全国政协常委、外事委员会主任、中国财政学会会长楼继伟同志2022年2月24日在中国财政学会第十届理事会第六次常务理事会的讲话稿。
    2021年，我国经济发展和疫情防控保持全球领先地位，国家战略科技力量加快壮大，产业链韧性得到提升，改革开放向纵深推进，民生保障有力有效，绿色发展持续推进，成就举世瞩目。面向2022年，我们必须在充分肯定成绩的同时，看到在世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国经济发展总体面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。应对风险挑战、保障平稳运行、促进改革开放、推进高质量发展是我们需要做好的中心工作，也是我们完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要体现。
    中国财政学会（以下简称财政学会）以创建现代财经智库，增强“两服务”能力作为发展目标。2021年，财政学会着力在新时代财政基础理论、财政政策与金融政策的宏观协调、政府债务管理与投融资、财政资金直达机制与国库管理等方面加强研究工作，取得了较突出的成绩。2022年，我们将在经济运行的稳字当头，政策实施的稳健有效，改革创新的稳中有进上更好地贡献自己的力量，在服务经济平稳健康发展上更好地献计献策，取得新的成绩。
    本次会议的主题是：学习中央经济工作会议精神，以专业能力和智库服务为2022年经济社会的平稳发展贡献力量，奋力拼搏、奋发有为，迎接党的二十大胜利召开。
    一、对中央经济工作会议精神的学习体会
    中央经济工作会议对2021年经济运行给予了高度评价，也对经济运行中的重大风险和系统性问题给出了深度总结，指出我们面对需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，是我们面向2022年经济发展必须全力应对并取得重大突破的风险和障碍。
    （一）“三重压力”的表象
    “三重压力”是需求收缩、供给冲击、预期转弱并存的风险和矛盾。直观来看，每一个压力和矛盾在当前都有突出的表现。在需求收缩上，2021年12月，社会消费品零售总额的增速为1.7%，扣除价格因素影响，实际增速只有0.2%；而同期非制造业PMI指数中，零售、道路运输、航空运输、住宿、餐饮、房地产、居民服务、文化体育娱乐等典型服务消费类行业商务活动指数仍低于50的临界值；2021年全年固定资产投资增速只有4.9%，存货投资则形成“拐点”，增速呈现负增长；出口总体保持稳定，12月份的出口增速仍可保持在20.9%的水平，但转移订单和高基数必将给2022年的出口增长带来明显的压力和挑战。
    供给冲击有三个要件：一是大幅度，即生产资料和要素价格上涨幅度明显；二是直接性，即上述生产资料和要素直接影响企业的生产经营；三是急剧性，即大宗商品价格上涨在短期内形成。中国财政科学研究院在2021年11月份开展了大宗商品价格与企业成本调研，选择2021年10月的同比价格上涨幅度作为参照：5500大卡的动力煤价格上涨约250%，布伦特原油价格上涨97.2%，LNG价格上涨95.2%，62%澳块产品的兰格铁矿石价格指数上涨11.8%，氧化铝（≥98.6%）产品连云港价格上涨75.7%，小麦芝加哥交易所的价格上涨21.8%，豆油芝加哥交易所的价格上涨84.3%，多晶硅价格上涨14.1%。近乎所有的大宗商品在一年期内的价格涨幅均比较明显，对产业发展和企业运行形成的供给冲击压力很大。
    预期转弱主要体现在市场投资预期转弱、企业盈利预期转弱和居民收入预期转弱等三个方面。以12月的PMI情况来看，制造业生产指数为51.4%，虽在荣枯线的上方，但考虑到7月份以来该指数处于低谷，环比的小幅改善并不能表明生产投资的转强和扩张；在企业盈利预期上，以规模以上私营制造业企业为例，2021年的利润总额仅占规上制造业企业利润总额的31.3%，较2020年下降了约1.7个百分点；而在居民收入增长上，受到就业预期（12月的制造业PMI从业人员指数和非制造业PMI的从业人员指数分别为49.1%和47.6%，均在荣枯线下方）和居民债务的共同影响，居民对未来收入的增长预期下滑，影响了正常的消费升级和规模扩大。预期转弱在加重经济运行风险的同时，也导致了面对需求收缩和供给冲击的压力，“三重压力”是一个综合迭加的整体。
    作为智库组织，财政学会要问题导向，要分析产生“三重压力”的主客观原因，研究应对策略，提出切实可行的政策建议。
    （二）产生“三重压力”的客观原因
    第一，主要客观原因是全球疫情蔓延，各国采取不同的应对策略。我国对疫情防控是“外防输入，内防反弹，动态清零”策略，影响最大的是服务业。对经济的支持主要是采取减税降费和优惠贷款的办法，有效支撑了产业链供应链，对制造业的作用比较大，但接触型服务业基本处于亏损状态，减税降费对它们的直接作用较为有限。疫情防控已经两年，受损比较大的行业和小微企业基本处于盈亏边缘，就业者收入也很低，需求收缩、预期转弱。其他国家的防疫策略动荡反复，对供应链的冲击比较大，“缺柜”“缺芯”“缺工”、海运价格高涨等成为常态，对我国经济也造成了重大影响。相关国家经济支持政策主要是以巨量的财政资金补贴就业甚至直接补贴个人和家庭，货币政策主要是极低利率和量化宽松（QE）。这样一种政策组合，使得需求仍旧强劲，但通货膨胀压力和大宗商品价格上升，同时还对我国产生了进口需求，从而我国去年贸易出口增长强劲。公共卫生事件很难依靠市场来自我纠正，必须加强和优化政府的作用。受各方面因素的影响，我国还很难取消“外防输入，内防反弹，动态清零”策略，这适合于我国的国情，我国重症救护设施总体不足，各地区特别是城乡之间公共卫生和医疗资源差距极大。农村地区医疗资源更为缺乏，而且居住和流动人口众多，还有大量的留守儿童和留守老人，一旦大规模感染后果会非常严重。目前全国正在大规模接种疫苗，做好应对风险变化的基础，提升能力。可以观察到其他国家在大比例接种疫苗之后开始放松管控，有的发生疫情反弹，情况十分严重，有的已出现收敛迹象。我们还需坚持目前的做法，下一步如何应对还需要专家评估，还需要观察。但执行现行防疫策略时，确有层层加码、胡作为、乱作为的问题，中央经济工作会议对此问题提出了纠偏。目前的着力点是防控更为精准，对经济的负面影响更小。国务院部委联合发文，提出防疫措施“四个精准”“三个不得”，就是针对服务业行业的特点，进一步提出针对性的要求。文件还公布了三个方面的服务业支持政策。可以理解为落实中央经济工作会议精神所采取的措施。
    第二，另一个客观原因是外部经贸环境的不确定性。拜登政府执政以来继承了上届政府对我国贸易摩擦的策略，而且联合西方盟友对我国加强技术脱钩。其实贸易摩擦对双方都没有好处，耶伦财长在美国国会作证时就指出，对我国征收的关税90%由美国进口商承担，实际上是由美国消费者承担。影响最大的是技术脱钩，但美国对我们的遏制封锁也是一个机遇期，我们可以补上一些适用技术上的短板。例如半导体芯片，我国使用的芯片90%以上都属于45纳米以上成熟制程，以往主要靠进口，因为全球供应链产品可靠性高、物美价廉，现在国内正在快速追赶这类芯片的研发制造，采购方也愿意接受，增强供应链的稳定，减少不确定性。
    （三）造成“三重压力”的主观性因素
    中财办副主任韩文秀在《瞭望》发表署名文章《稳定宏观经济不仅是经济问题，更是政治问题》，比较准确地阐述了中央经济工作会议精神，特别是用专门的篇幅讲述了需要纠偏的若干方面，如必须坚持稳中求进，防止急于求成。经济运行是一个有序演化的动态过程，调整政策和推动改革要把握好时、度、效，坚持先立后破、稳扎稳打。要保持战略定力和耐心，不把长期目标短期化、系统目标碎片化，不把持久战打成突击战。要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。遏制资本无序扩张，不是不要资本，而是要资本有序发展。实现碳达峰、碳中和是一项复杂工程和长期任务，目标上要坚定不移，策略上要稳中求进。要充分考虑国内能源结构、产业结构等基本国情，通盘谋划，先立后破，不能影响经济社会发展全局。要立足以煤为主的基本国情，推动煤炭和新能源优化组合。要完善能耗“双控”制度，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，还要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，要防止把任务简单层层分解，等等。结合上述要点，进一步剖析导致“三重压力”的主观性原因，需要进一步研究的问题主要包括以下五方面。
    第一，关于“坚持稳中求进，防止急于求成”。“稳字当头，稳中求进”是中央经济工作会议为2022年工作定下的总基调。2021年，很多工作都有急于求成的问题，如实现“双碳目标”，实现“共同富裕”，落实“房住不炒”“打击教培”等等。特别是下半年出现的“拉闸限电”，产生的“供给冲击”效应最大，直到第四季度才得到了改正。
    第二，关于“实现碳达峰、碳中和是一项复杂工程和长期任务”。总体上看，加速碳减排会压缩我国发展空间。我国在碳达峰之后，力争用30年时间达到碳中和，30年的周期已远低于发达国家40—50年的平均水平。一些西方国家提出中国应当提前实现碳中和。他们这样做的目的，一是占领道德高地，二是打压中国的发展空间，三是淡化发达国家没有充分兑现相关出资援助承诺。我们对此应当高度警惕。
    2021年12月13日，在联合国安理会上，西方将气候问题与安全问题强行扯到一起，并提出了一项决议草案。15个安理会成员中，印度和俄罗斯投了反对票，中国投了弃权票。因一票否决权机制，该草案没有获得通过。俄罗斯特使随后表示，西方是想通过该议案为他们干预他国内政提供新的借口，这将是造成地区冲突的定时炸弹。我国特使也表示不能将气候问题泛安全化。印度特使表示，气候问题应当在气候框架公约中讨论，不应拿到安理会。其实道理十分清楚，如果将气候问题政治化、泛安全化，就为西方利用碳减排议题打压发展中国家找到借口。
    加快实现碳中和是否会压缩我国的经济增长空间，各方面的看法不同。有的专家提出，这会带来上百万亿元级的投资机会，将助推经济增长。提高经济增长质量并产生大量的投资机会是必然的，但正负双向效应要做好平衡。投资如果主要靠公共财政出资，就要大幅度提高宏观税负，反过来压抑经济增长。如果主要靠市场出资，而且减排的速度太快，相当数量的项目需抬高成本，会引发结构性通货膨胀。而降低成本需要技术进步带动的效率提高，攻破该类适用技术还要久久为功。
    防范化解影响经济增长的不确定性。2021年各地出现的“拉闸限电”，固然有不作为、乱作为，纠正在“碳达峰”前“碳冲锋”的因素，但更重要的是我国以煤电为主的一次能源结构在近中期难以改变。一些欧洲国家已经实现了清洁能源为主的一次能源结构，但是2021年少风缺气造成电力短缺，价格大幅上涨。这些都是不确定性升高的例子。实现“双碳”目标，需要解决测度、定价、补偿机制、国际竞争合作等一系列问题，还需要平衡好减排和经济增长的关系，有大量的问题需要研究。
    第三，关于“共同富裕”。中央经济工作会议进一步强调，共同富裕是一个长期过程，需要全国人民长期艰苦奋斗。要通过高质量发展做大做好“蛋糕”，通过合理制度安排把“蛋糕”切好分好，正确处理增长和分配、效率和公平的关系。要正确认识和把握第三次分配，支持有意愿、有能力的企业和社会群体积极参与公益慈善事业，不能搞道德绑架式“逼捐”。会议明确了实现共同富裕的基本原则，通过高质量发展做大做好“蛋糕”，
    
    
    要通过有规制的市场竞争，获得高质量发展，这样的发展不会产生过大的收入分配差距；然后再通过税收政策和财政政策，实现二次分配，切好分好“蛋糕”；三次分配是通过税收优惠政策鼓励慈善捐助，这是国际通行的规则。我国的短板主要是要素市场化改革相对落后，特别是城乡二元经济结构还没有真正打破，城乡收入差距为2.56倍，是影响共同富裕的最主要因素。会议强调，推动共同富裕不能搞“福利主义”，不能养懒汉，拉美一些国家长期陷入中等收入陷阱的教训要引以为戒。以习近平同志为核心的党中央对此问题是十分清醒的。拉美国家自然禀赋十分优越，经济发展早已达到人均收入1万美元左右的水平，然后就是发展停滞，竞争力缺失，收入分配差距过大。但福利主义陷阱进入之后就很难自拔。道德绑架式“逼捐”，在20世纪70年代“庇隆主义”时期的阿根廷就开始出现，是福利主义、民粹主义的起端。我国最大的福利主义风险是社会保障体系的可持续性。这种风险是长期性的，但是一旦爆发将会拖垮公共财政。这又是一个需要我们深入研究的重大问题。
    第四，关于要为资本设置“红绿灯”。会议提出，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。遏制资本无序扩张，不是不要资本，而是要资本有序发展。理解的要点，一是防止资本野蛮生长，因其结果是造成系统性风险，最终由纳税人负担损失；二是加强对资本的有效监管，要资本有序发展。有序和监管，重要的是规制在前，并同市场做有效的沟通，然后依规监管。“红绿灯”的表述十分形象，我们开车碰到信号灯，知道大致多长时间以后由红转绿，或由绿转红，就是有规则有预期。在第五次金融工作会议之前，对金融市场缺乏监管，一路绿灯，结果乱象丛生。2018年资管新规出台之前，向市场征求意见，主流的反馈是如果按此立即执行就会产生系统性风险，需要有过渡期。监管部门采纳了这些意见，给了三年过渡期，2020年疫情暴发，过渡期再延长一年，于2021年年底结束。在整个过程中规制不断出台，监管逐步加强，初步为金融市场设立了“红绿灯”。现在已经实现了理财产品90%以上净现值化，“资金池”和新发行高息刚兑产品已经清零，等等。
    第五，关于调整政策和推动改革要把握好时、度、效，坚持先立后破、稳扎稳打。我们面临的压力和风险，一定程度上同2021年对房地产打压过猛、对教培业打击过于突然有关。“房住不炒”“双减政策”完全正确。我国的住房价格相对于居民收入的确过高，重要的原因是一线城市住房供应不足，炒房者大有人在，总是幻想政府会大规模推动房地产业支持经济增长。事实是这种幻想早已过时了。房地产业确实是重要的支柱产业，而且负债率普遍偏高，与银行的风险高度相关；另一方面，房地产业平稳运行，对国民经济和金融安全有重要支撑作用。针对负债率过高的风险，可以采取措施逐步降杠杆，如果各方面合力打压，则会造成重大的经济金融风险。房地产业向新发展模式转型，需通过改革实现“租购同权”，长租房才能发展起来。同样，“双减政策”也十分必要，现在为了“不输在起跑线上”，从小学甚至更早，学生们就开始为升入好学校展开竞争，并普遍进入课外教培。资本也大量进入学科教培业，需加强监管。而且由于家庭的条件不同，还会引起阶层固化的现象。需综合考虑的重要因素，是高等学校“严进宽出”，我国高校的毕业率基本在96%以上，其他国家绝大多数高校采取“宽进严出”政策，顶级高校“严进严出”。我国学生进入大学之后，不再好好学习的有很多，因为基本能够毕业。“指挥棒”出了问题，学生们越来越早地比拼高考。纠治乱象，需要综合施策，包括调整“指挥棒”。
    二、需要财政学会重点研究的相关问题
    上述内容已经提到一些需要研究的问题。比如，实现“双碳”目标，需要解决测度、定价、补偿机制、国际竞争合作等一系列问题，还需要平衡好减排和经济增长的关系，这既是理论性问题又是一个操作性问题。再如，实现共同富裕的途径，防止陷入福利主义陷阱，保持社会保障体制可持续性问题，这些问题都需政府和市场共同发力，都需结构性改革。
    中央经济工作会议还要求，引导金融机构加大对实体经济，特别是对小微企业的支持。这又是一个需要深入研究的课题。疫情冲击以来，一直要求商业银行对企业让利，对银行的小微企业贷款实行定向降准或定向再贷款，等等。这些做法有一定的效果，但也会与银行股东特别是社会股东的利益存在冲突，也会影响商业银行的风险管理和利润目标，因此，部分商业银行在执行中往往是打折扣的。经济理论和各国的实践都表明，由于成本和信息不对称，仅仅依靠一般商业金融机构，小型企业往往存在融资困难（Finance Gap）。发达国家这个问题并不突出：一是靠遍布城乡的民营或合作制社区银行，解决成本和信息不对称问题，国家建立集中的社区银行服务机构，帮助他们完成需要大型银行才能开展的业务；二是大多建立了与美国小企业管理局类似的机构，也是解决小型企业融资难问题，做得比较好的是德国、法国、日本、意大利等。因此，OECD统计发现，融资困难在发达国家基本不存在，问题主要在发展中国家。我国也可以设立小企业管理局，资金来源主要靠特别国债，并安排一定的预算，对小型企业做贷款担保和适当发放贷款，并与商业银行及邮储银行相配合。小企业管理局在保持商业可持续的情况下，经过适当的财政补贴，更多地承担社会责任，这样做可以解决商业银行相关利益冲突问题。要多做国际比较，OECD国家解决融资困难的体制机制各有特色，可取长补短，找到更适合于我国国情的可操作办法。
    会议还要求，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业等的支持力度。提高财政政策的精准性是重点，精准才可持续。国家税务总局通过增值税、所得税和社保基金的征集，可以比较准确地了解到企业的经营状态和职工的就业和薪酬状态。财政能否同税务相互配合，提高对企业纾困政策的精准性，也是需要研究的现实问题。这方面也有不少可资借鉴的国际经验。
    总之，财政学会可以展开研究的课题相当广，要发挥我们的特色优势，做好组织工作，同时紧扣中央经济工作会议的主题，要理论性、前瞻性、实操性相结合，提出一些经得起长期考验的政策建议。
    三、完整、准确、全面贯彻新发展理念，做好2022年财政学会研究工作
    第九届、第十届理事会都坚持财政学会要建设现代财经智库的发展方向，2022年，我们要在这一目标的指引下，加强财政学会党的建设，主动贯彻“两服务”方针，深入学习党的十九届六中全会精神，领悟和落实中央经济工作会议精神，锐意进取、迎难而上，奋力开拓财政学会工作的新局面。
    （一）完整、准确、全面贯彻新发展理念
    财政学会工作主要包括机构建设、科研组织和内部管理等三个组成部分。2022年财政学会工作和各项事业的突破发展，要以系统化的视角和要求，正确理解和运用创新、协调、开放、绿色、共享等五大发展理念来推进和实施。一是注重系统协作、平衡推进，财政学会工作的三个部分是一个系统的整体，科研活动及其组织管理是工作主体，但需要以良好的平台和机制来保障，而高效管理和团队建设则是发挥平台优势、统筹财政学会资源的关键所在；二是遵循科研规律，坚持创新发展，遵循规律是前提，创新发展是目标，同时也要遵守政治纪律和尊重创新精神；三是统筹各方资源，坚持协调发展，重点是以现代财经智库建设为目标，进行资源整合和运用，实现平台建设、成果创新、团队提升的三丰收；四是加强合作交流，坚持开放发展，财政学会在2021年作为联合主办方举办了2021年亚太金融论坛，这是APEC项下的重要交流机制，今后要加强与其他学会、协会和研究机构的合作交流，拓展社会影响力和国际影响力；五是完善节约机制，坚持绿色发展，习近平总书记指出“要坚持节约优先，实施全面节约战略”，财政学会在做工作、办论坛、做调研的时候，要将这一要求落到实处；六是发挥平台效应，坚持共享发展，重点是通过现代财经智库建设，为会员提供高品质的平台服务，为中心工作服务，为改革发展求索，为人民群众发声，为市场主体建言。这些要求的许多方面需要长期坚持，希望全体会员和理事们共同努力。
    （二）以尊重客观实际和群众需求为基点，坚持以人民为中心的发展思想，做好各项研究工作
    财政学会的研究工作要综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素，组织课题研究，推进理论创新，集中优势资源，服务会员单位。习近平总书记指出，“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观”。在研究中，要主动践行以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，相关研究课题和研究成果要为不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，持续改善人民生活，人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续而服务。
    （三）以四个“必须坚持”为着力点，在研究中主动运用我们党对做好经济工作的规律性认识
    中央经济工作会议对我们在应对风险挑战的实践中积累的做好经济工作的规律性认识作出了高度概括，财政学会的研究工作要围绕四个“必须坚持”进行更为具体的理论分析和实践总结，主要有：围绕重大事件和重大挑战，论证和认识必须坚持党中央集中统一领导，沉着应对、步调一致向前进；围绕我国经济平稳发展与有序转型，论证和认识必须坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长；围绕我国社会主义市场经济体制改革，论证和认识必须坚持稳中求进，调整政策和推动改革要把握好时、度、效，坚持先立后破、稳扎稳打；围绕现代财政制度建设和现代财税体制改革，论证和认识必须加强统筹协调，坚持系统观念。
    （四）按照政策发力适当靠前、提升效能、更精准、可持续的要求，做好重大财政政策的研究工作
    中央经济工作会议明确提出“各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”的要求，并对财政政策提出了“要提升效能，更加注重精准、可持续”的战略安排。财政学会的研究工作要着力在上述跨周期和逆周期相结合的政策安排上取得突破，重点围绕保证支出强度、加快支出进度、管好用好政府专项债券来展开：一是优化支出结构，重点支持科技攻关、生态环保、基本民生、区域重大战略、现代农业和国家“十四五”规划重大项目的研究工作；二是完善财政资金直达机制，加强分配方案备案审核，健全直达资金监督制度，促进财政资金规范高效安全使用的研究工作；三是优化专项债券使用方向，不撒“胡椒面”，重点支持在建项目后续融资，确保债券资金尽快形成实物工作量，更好发挥对投资的拉动作用的研究工作。
    （五）坚持系统思维，形成成体系、有协调、能统一的高水平研究成果
    以新的减税降费、适度超前开展基础设施投资、坚决遏制新增地方政府隐性债务、防范“高福利陷阱”为重点，坚持系统思维，形成成体系、有协调、能统一的高水平研究成果。
    （六）党中央、国务院及财政部部署的其他重点研究工作
    各会员单位、各位理事应针对共同富裕、资本有序、保供稳价、防范风险、碳达峰碳中和等重大问题，深入开展财政基础理论、政策支持、治理支撑领域的研究，形成一批具有前瞻性、理论性和针对性的研究成果。
    2022年经济社会发展的序幕已经拉开，我们将全面贯彻落实中央经济工作会议的精神，按照习近平新时代中国特色社会主义思想的指引，更好地为中心工作服务、为现实服务，努力开创财政学会工作的新局面，迎接党的二十大胜利召开。