岳希明 戚昌厚：提升社保支出的收入再分配效应

    无论从发达国家还是发展中国家的经验来看，社会保障支出都是政府改善居民收入分配的最主要力量。因此，缩小居民收入差距、实现社会公平，不能忽视对以社会保障支出为代表的政府再分配政策的研究。
        社会保障制度是保障和改善民生、促进社会公平正义的重要制度之一。越来越多的国家建立了社会保障制度。社会保障支出是许多国家公共支出的主要组成部分，在缩小居民收入差距方面发挥着重要作用。
    社会保障支出：调节收入分配的重要力量
    国际经验表明，发达国家居民收入分配改善的主要原因在于政府的再分配政策，而非市场性因素。相关学者对意大利、卢森堡、英国等 16个OECD（经济合作与发展组织）成员国的居民收入基尼系数的研究结果显示：2007年，16个OECD成员国的市场基尼系数为0.483，可支配收入基尼系数为0.289，政府再分配政策使基尼系数下降了0.194，其中政府用于社会保障的转移性支出的贡献为80.83%，远远高于来自居民的个人所得税和社会保障缴费的贡献。其他学者对多个OECD国家从1967年到2000年间居民收入分配状况的研究结果也表明，转移性支出和个人所得税可以使居民收入不平等指数下降，而其中政府转移性支出的作用尤其重要，其对收入不平等改善的贡献率接近80%。与以OECD为代表的发达国家类似，部分发展中国家的社会保障支出也表现出明显缩小收入差距的作用。通过计算发现，巴西、墨西哥等部分拉美国家的政府转移性支出也具有较强的收入再分配效应，可以解释居民收入分配改善的75.2%。可见，无论从发达国家还是发展中国家的经验来看，社会保障支出都是政府改善居民收入分配的最主要力量。因此，缩小居民收入差距、实现社会公平，不能忽视对以社会保障支出为代表的政府再分配政策的研究。
    提高社会保障支出规模
    关于社会保障支出的内容和统计范围的争论较大，由此得到的社会保障支出规模也相差甚远。为增进国际比较，我们使用IMF政府财政统计（Government Finance Statistics，GFS）的定义。GFS的社会保障支出指政府功能分类中的社会保护，由个人服务和团体服务组成。个人服务是政府向个人或家庭提供服务和转移支付时发生的支出，团体服务则是社会保障相关政策的制定和实施等管理性支出。
    在我国，社会保险收支独立于一般政府预算，社会保障总支出应为社会保险支出和财政社会保障支出的合计。2007年，我国执行新的政府收支分类科目后，财政部认可的按国际统计口径计算的财政社保支出包括社会保障和就业支出、医疗保障与保障性安居工程支出三项预算科目。由于我国社会保险支出的一部分是由财政对社会保险基金的补助筹集的，为避免重复计算，这部分应予以剔除。我国社会保障总支出实际上等于社会保险基金支出与财政社会保障支出之和，减去财政对社会保险基金的补助。按照这一口径整理2009—2014年我国社会保障总支出，统计结果显示，我国社会保障总支出占GDP的比重直线上升，自2009年的6.09%上升至2014年的8.2%，说明我国社会保障支出的（名义）增长率高于GDP的增长率。财政社保支出占财政支出总额的比重，2011年之前不断上升，之后基本维持在15.5%的水平，说明社保支出的增长并未明显超过整体财政支出的增长。
    社会保障支出再分配效应的实现程度与其规模大小密切相关。在比较不同国家社会保障支出水平时，通常使用社会保障支出占GDP的比重，由此衡量的社会保障支出水平与经济发展水平有着密切的关系。如果用人均GDP衡量一国的经济发展水平，则人均GDP越高的国家，经济发展水平越高，相应地社会保障支出水平也越高，即社会保障支出水平与经济发展之间成正比关系。采用2012年世界56个国家和地区的数据进行回归分析，拟合出社会保障支出占GDP比重与人均GDP的关系曲线，由此可预测中国的人均GDP所对应的社会保障支出规模。研究显示，我国社会保障支出占GDP比重的预测值是10.5%，而实际值为7.2%，这意味着，即使考虑人均GDP水平，我国的社会保障支出规模也是偏低的。这一发现在其他研究中也得到了佐证：财政部社会保障司课题组指出，2002—2006年间中国的社会保障水平在5.41%—5.60%之间，既低于美国、德国、法国等发达国家的社保支出水平，也低于同为发展中国家的哈萨克斯坦、波兰和匈牙利，以及拉美的阿根廷、巴西和乌拉圭。
    从社会保障支出的结构来看，我国养老保险支出在整体社会保险支出中一直占比最大，但其趋势是下降的，由1995年的96.6%下降到2013年的71%。与此同时，医疗保险支出的占比持续上升，由1995年的0.8%上升至2013年24.4%，现已成为我国社会保险中的第二大支出。财政社保支出中，与其他两项相比，社会保障和就业支出不仅金额大，同时包括最低生活保障支出等重要的支出科目。考察我国城乡居民最低生活保障支出的相对规模可以看出，除了财政对社会保险基金的补助之外，行政事业单位离退休金的规模最大，2014年占比为23%，城乡居民最低生活保障占比则较低，同年为10.1%。
    优化社会保障支出结构
    从人均水平来看，在我国各项主要的社会保障支出中，人均离退休金最高，其次是城镇居民社会养老保险、报销医疗费、新型农村养老保险和最低生活保障。其中，城镇户籍居民的人均离退休金为农村居民的21.7倍、流动人口的17倍。这意味着离退休金在城乡居民之间、城镇常住人口内部的分布都不均等。类似的还有报销医疗费，城镇居民的人均报销医疗费是农村居民的2.1倍、流动人口的10.2倍。城镇居民人均低保收入是农村居民的1.5倍、流动人口的21倍，说明低保的城乡差距小于离退休金，但不具备城镇户籍的流动人口可获得的低保水平非常低。农村居民人均值高于城镇居民的社会保障支出项目为社会救济、新型农村养老保险以及退耕还林还草补贴、粮食直接补贴等现金政策性惠农补贴。其中，农村居民的人均社会救济收入是城镇居民的1.4倍、流动人口的9.7倍。可见，除离退休金外，流动人口的主要社会保障支出人均值均低于城镇和农村居民。此外，在农村居民内部，人均粮食直接补贴水平要高于退耕还林还草补贴。
    考察社会保障支出的收入分配效应发现，我国社会保障支出的集中率显著高于居民可支配收入基尼系数。也就是说，按照目前的分配方式，政府进一步增加社会保障支出，将扩大居民收入差距。政府的社会保障支出是由不同的项目构成的，不同项目的社会保障支出的收入分配效应是不同的，甚至是相反的。社会保障支出对收入差距的负面效应，实际上是各种不同转移支付项目相互作用的结果。进一步考察发现，分项社会保障支出中，离退休金的集中率最大，且远高于总收入的基尼系数，是扩大居民收入差距的力量。城镇居民社会养老保险的集中率也超过了总收入的基尼系数，虽然超出幅度不及离退休金，但仍然是加大居民收入不平等的因素。换句话说，按照目前城镇居民社会养老保险的制度设计，高收入人群从中受益的程度比低收入人群更大。集中率低于总收入基尼系数的政府转移收入有城乡低保、新型农村养老保险、社会救济、现金政策性惠农补贴。报销医疗费的集中率略微低于总收入的基尼系数，从边际效应来看，其对缩小总收入差距的力度较弱。城乡低保的集中率是人均可支配收入的所有构成项目中集中率最低的，是对低收入人群倾向最强的收入构成。这说明，它不但是缩小居民收入不平等的力量，而且在金额相对的情况下，在缩小总收入差距上作用最大。
    综上，当前我国政府收入再分配政策的调节力度不足。社会保障支出规模偏低，且主要集中于行政事业单位离退休金，而行政事业单位离退休金是扩大居民收入差距的支出项目。对居民收入不平等具有较强改善作用的低保、农村居民养老金的规模却偏低，其改善收入分配的作用难以充分发挥。因此，一方面，我国要努力扩大整体社会保障支出规模；另一方面，要优化社会保障支出的分配结构，调整行政事业单位离退休金的规模与分配方式，提高低保、农村居民养老金等有利于低收入人群收入增长的项目的支出。
    （作者单位：中国人民大学财政金融学院）