吴敬琏：产业政策讨论中的两点不足

    中国的产业政策取经于日本。从日本的经验看，产业政策分为两类。一类是“纵向的”、“选择性的”或“硬性的”产业政策，一类是“横向的”、“功能性的”或“软性的”产业政策。两类不同的产业政策实施于不同的时期，其政策效果也不同。
    随着2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出“逐步确立竞争政策的基础性作用”，产业政策理论和实践迎来了历史性转变机遇期。对它进行深入研究和讨论，无论在理论上还是实践中都有非常重要的意义。为此，《比较》编辑室、中国比较经济学研究会近期邀请学者和相关企业家一起，在北京基金小镇服务中心就“什么样的产业政策有效”进行讨论。现将各位学者的发言整理成文，在公号上发布，供读者们参考。
    去年以来，产业政策的是与非在政学两界引起了热烈的讨论。这一讨论的意义十分重大，但我感觉，这些热烈的讨论还有一些不足的地方。
    不足之一是没有在过去几十年国际经济学界的研究成果的基础做进一步的讨论。
    20世纪80年代中期以来，产业政策一直是国际经济学界关注的热点话题之一。国际上讨论的焦点并非要不要产业政策，而是在什么情况下需要产业政策和需要什么样的产业政策。我们《比较》辑刊就发表过不少有关这一问题的名家论文，例如《比较》第81辑发表的诺贝尔经济学奖得主梯若尔的获奖演讲“市场失灵与公共政策”，他说的公共政策就是指产业政策。阿吉翁（Philippe Agion）等人在《产业政策和竞争》（见《比较》2016年第1辑总第82辑）一文中提出，信息技术产业的特点是赢家通吃，很容易形成一家或者几家的垄断地位，政府的产业政策应该设法让那些弱小企业留在这个领域，以保持与大企业的竞争。这种主张显然与梯若尔提出的不一定要留在原来的技术领域而是用开辟新技术路线的方法颠覆原有路线的看法各有千秋。
    然而，在国内的两种讨论中，主题变成了要不要产业政策的两种经济哲学的宣示：一种观点认为只要发挥市场的功能就能解决一切经济问题，根本不需要产业政策；另外一种观点则主张无边界地发挥产业政策的作用。两种观点都对学术界那么多人多年的研究成果置之不顾，这是很可惜的。
    不足之二，中国产业政策是1987年从日本引进的，日本从20世纪70年代就开始反思他们早期的产业政策。但是在近来中国学者的争论中，几乎没有人提到日本执行产业政策的经验和教训。我当时在国务院发展研究中心工作，建议引进战后日本产业政策的就是我们的研究中心。1985年，中日学术交流会在冲绳开会时，东京大学的小宫隆太郎教授向国务院发展研究中心的马洪主任提出，中国流行的对日本产业政策的评价过高。他自己组织了20位资深的日本经济学家编写了一本题为《日本的产业政策》的书，批判性地总结了日本产业政策的经验和教训。这本书运用了主流经济学的分析框架，基本意思是在市场失灵的条件下，可以考虑运用产业政策来加以弥补。
    但即使在市场失灵的情况下，也不等于简单地用政府的产业政策去纠正。因为政府调节本身的成本很高，有副作用，即政府失灵。所以，问题在于，怎么解决好市场失灵和政府失灵，怎么把政府和市场结合起来，使得产业政策起到提升市场功能的作用。至于日本在20世纪五六十年代的选择性产业政策，其消极面大于积极面。
    《日本的产业政策》这本书还指出，日本很有竞争力的产业绝大部分不是通产省主导的产业扶持下产生的。马洪主任听到这个意见之后，把这本书交给中国社科院日本研究所翻译成中文并于1988年出版。不过，这本书的中文版只印了一版就没有了。鼓吹通产省选择性产业政策作用的查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）的书《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》直到90年代还在不断再版。
    为弥补这些缺陷，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）在去年围绕着“产业政策”召开了一次座谈会，会议的主要内容发表在《比较》2016年第6辑（总第87辑）上，在这辑《比较》上除了林毅夫和张维迎教授的论文之外，还有日本政策研究大学院原校长八田达夫教授的文章。参加CIDEG会议的还有曾在通产省工作了20年的日本学者津上俊哉。他在会上讲到，日本早期的产业政策，也就是所谓的选择性产业政策，在日本 “早已进入博物馆”。但是，现在好像又有人把这种政策提出来了。实际上，日本通产省后来也否定了这种选择性产业政策。不过，这种政策的影响仍然还在。竞争力问题专家迈克尔·波特（Michael Porter）2000年的书《日本还有竞争力吗》用翔实的材料分析了日本经济缺乏竞争力的一面，里面就谈到了日本为什么没有竞争力，这里面就分析了日本早期产业政策的负面影响。
    1987年，国务院发展研究中心关于日本产业政策的报告，建议中国引进一套协调价格、金融、财政、税收、外贸、外汇等调控手段的综合政策体系，选择对某种或者某几种产业的生产、投资、研究开发加以扶持，同时对其他产业的同类活动进行抑制。具体来说，当时要限制加工业的发展，推动基础产业也就是重化工业超前发展。经过中央领导的批示，成了国家政策，而且明确了产业政策在政府经济政策中的中心地位。另外，这种政策下的企业政策的特点是扶持一些大集团，另外发展一批小企业“众星拱月”。通产省的这种做法在日本受到许多批评，有些被议会否决，也有的被法院判为违法。
    有一件事我印象深刻，可谓日本产业政策的后遗症，即日本政府主导建设筑波科学园区的故事。1963年，日本政府决定把日本政府所属的科学技术研究机构都搬到筑波，用10年时间建成所谓“日本的硅谷”——筑波科学城。但是，由于政府主导的方式缺乏效率，虽然日本政府投入了巨量资金，最后还是没有如愿发展起来。我们一定要吸收类似的教训，否则容易造成很大的浪费
    现在，我们应该认真吸取日本数十年来产业政策研究取得的成果，完善我国的产业政策，产业政策要有利于提升市场的功能，强化竞争而不是抑制竞争，“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这样，在“三去一降一补”的过程中，也要主要靠发挥市场激励创新和优胜劣汰的作用，使政策更加有效。
    来源：比较