巴曙松：土地改革是新一轮制度红利的关键

    梳理十八届三中全会关于土地改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用的是一条贯穿土地改革的主线索，围绕这个线索，也可将土地改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。
    土地改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化，开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战，也有望缓解当前中国土地制度的矛盾，产生以下几方面的改革红利。
    一是农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，也有助于提升土地使用的经济效率。从增量角度评估，中国的建设用地占比仍偏低，而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供了空间。从中美土地资源结构对比可以看出，中国城镇建设用地在全国土地结构中占比仅为0.33%，而美国为3%。但中国农村集体建设用地占比达到3%，如能有效完成农村土地流转，将农村集体建设用地转为建设用地，将对缓解北京、上海等发达省市的供地紧张局面有重大意义。从存量角度评估，目前处于城市拓展区范围之内，但在产权属性上仍是集体所有的存量建设用地，虽然是工商业或住宅（小产权）用途，但是使用效率普遍较低，如果能够在新的改革方向之下，重新配置这部分土地，则不仅可以提升土地的使用效率，也可以释放出更多的城市用地，而且这部分土地已经处于城市之中，其经济价值更大。从现有土地利用结构看，城乡建设用地占全国国土面积的2.3%，其中81%以上为农村建设用地，城市建设用地比重不到20%；理论上，将现有农村建设用地转化为城市建设用地空间极大。
    二是集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构。工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，会带来城市的转型甚至城镇化的转型。在工业化和城市化的中后期阶段，大城市或中心城市通常会成为工业的总部经济中心和生产性服务业中心，占地面积较大的工厂则逐步外迁，导致城市中心工业用地比重逐步下降。相反，随着大城市或中心城市成为金融、会计、咨询等现代生产性服务业中心，服务业就业人口逐步增加，进而带来住宅用地、商业用地以及教育文化、生活配置等基础设施用地的增加。其发展结果就是，工业用地占比将会下降，且占据最低的比例；基础设施和商业用地占比会上升，但住宅用地占比通常是最高。目前，北京、上海、深圳、天津等一线发达城市正逐步过渡到这个阶段。而且在农村集体建设用地流转和工业外迁两个力量的叠加驱动下，新增的工业用地将主要集中在大城市的周边或郊区集体建设用地上。
    三是未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。中国的城镇化进程主要是土地面积的扩张，人口扩张速度相对较慢，这导致土地使用效率的偏低。以单位建设用地二三产业增加值作为衡量土地使用效率的指标，北京、上海、深圳最高，约是全国平均水平的6倍以上，但是还有22个省份处于全国平均水平之下，只有山东、江苏、广东、天津、浙江、北京、上海等省市明显高于全国平均值。即使是土地使用效率较高的上海市，在国际层面对比，也处于极低水平，2011年上海市单位建设用地的产出效率约为伦敦和巴黎的50%、纽约和香港的15%、东京的7%。
    四是围绕土地增值收益分配的改革或成为推动转移人口市民化的突破口。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前，农民的财产为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。此外，若能按照三中全会所指引的方向，在土地增值收益的分配环节，适度提高耕地占用、宅基地流转的增值收益分配比例，那么农村转移人口市民化问题的成本压力就没有想象的那么大。
    五是转变农业生产经营方式将成新亮点。截至2011年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩，其中已经流转的总面积为2.28亿亩，流转面积同比增速达22.1%，在改革政策的推动中，按照2011年的流转面积和流转增速简单匡算，中国将于2020年前实现耕地“全流转”。目前流转水平最高的地方集中在沿海发达省市，2011年上海、北京、江苏、浙江的流转面积占比分别已达58%、46%、41%、40%。从目前趋势看，下一阶段，中西部粮食大省推进耕地流转的速度较快、潜力更大。2011年甘肃、河南、山西、河北的流转面积增速分别高达88%、51%、50%、46%。
    不过，耕地流转和规模经营的目标并不是简单的农药化肥使用密度的增加，也不是单产的提高，而是农业劳动生产率的扩张、生产成本的下降和农作物质量的提升。规模经营的关键是通过生产和管理方式的机械化来实现劳动生产率的提升，目前中国的农业劳动生产率是日本的1%、美国的20%、世界平均水平的50%，提升空间较大，尤其是收割领域。
    尽管中国的土地市场距离真正的市场化仍然道路漫长，但三中全会已经沿着这个方向开启了新的征程，也必将会产生一系列影响。（完）
    文章来源：《经济》2013年第12期