吴涧生 季剑军 金瑞庭：供给侧结构性改革下进一步扩大开放

    现阶段，我国经济发展进入新常态，紧密结合供给侧结构性改革的新形势、新任务、新要求，深入推动高水平全方位对外开放，以开放促改革、促创新、促发展，具有十分重要的意义。
    正确统筹供给侧结构性改革与扩大开放
    (一)国内供给侧结构性改革的基本内涵
    供给侧结构性改革的内涵可理解为“供给侧+结构性+改革”，其本质意义在于，以“企业、产业、要素、资源和制度”等供给层面为切入点和着力点，以提高供给质量和效益为核心，用改革的办法推进结构调整，矫正要素资源配置扭曲，提高供给结构对需求结构变化的适应性，使增加有效和高端供给、减少无效和低端供给、提高全要素生产率成为经济发展的新动力，形成供需结构高效对接、市场主体活力充分释放、生产力水平大幅跃升的新经济增长体系。
    (二)扩大开放是供给侧结构性改革的应有之义
    改革和开放如同“鸟之两翼，车之双轮”，两者相辅相成、辩证统一。一方面，供给侧结构性改革的目标和重点任务是实现经济结构调整和产业转型升级，寻找经济增长新动能，保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平。而这与扩大对外贸易投资、获取关键资源要素、提升国际合作竞争新优势等对外开放的目标和重点任务不谋而合。另一方面，供给侧结构性改革“三去一降一补”五大重点任务只有在开放环境下才能得以实现。如，“去产能”需要通过外贸结构调整、国际产能合作等对外输出我国的富余优势产能和高端装备予以配合，“降成本”需要通过提高通关效率、降低进出口环节税费来实现，而“补短板”则需要通过扩大先进技术设备、关键零部件及国内紧缺能源原材料进口加以支持。
    (三)供给侧结构性改革助力扩大开放
    扩大开放离不开深化改革，深化改革可为扩大开放提供重要的体制支撑。现阶段，制约我国对外贸易优化升级、由贸易大国向贸易强国转变的因素仍主要集中在供给侧方面。目前，我国产业仍处于全球中低端水平，外贸发展还未形成以技术、品牌、标准、质量、服务等为核心的综合竞争优势，出口产品质量和档次难以适应国际市场需求变化。在此形势下，通过供给侧结构性改革增加有效产品和制度供给，将有利于促进外贸向优质优价、优进优出转变，也有利于推进国际产能合作和自由贸易区建设。
    (四)扩大开放倒逼引领供给侧结构性改革
    深化改革也离不开扩大开放，扩大开放对供给侧结构性改革发挥着倒逼和促进引领作用。一方面，外贸投资结构优化倒逼国内供给侧结构性改革。当前，国际经济格局面临深度调整，各国产业竞争日趋激烈，发达经济体纷纷实施“再工业化”战略，试图占据全球产业链的制高点。这意味着扩大开放对供给侧结构性改革提出新的更高要求。另一方面，新一轮国际规则重构引领国内相关体制机制改革。近年来，美国主导的TPP和TTIP等国际高标准新规则，如知识产权、劳工、环境、国有企业、政府采购等领域，大多与供给侧结构性改革有关。虽然这对我国带来了压力和挑战，但也给我国以示范和引领。
    供给侧结构性改革下扩大开放的重点领域
    (一)开展国际产能合作，着力推动产业迈向全球中高端水平
    1.推动富余优势产能对外输出，加快实现制造大国向制造强国转变
    一方面，纾解过剩产能压力，推动国内产业结构调整和升级，提升我国参与国际分工的广度和深度。一是推动优势产能走出去，以高铁、核电、通信、新能源等资本和技术密集型行业为重点，以“一带一路”沿线国家重点合作项目为依托，促进国内优势产能、技术、标准、服务走出去，打造中国制造金字品牌。二是通过开展跨境收购兼并、成立合资公司等方式，有效获取国际高端制造业的核心技术、品牌、国际销售渠道、新型商业模式和业态以及国际先进管理经验。三是做好与相关国家发展战略对接和产能合作衔接，以重大项目为抓手，共同建设国际经济合作走廊和境外产业集聚区。另一方面，发挥企业主体作用，加快培育具有国际竞争力和影响力的跨国企业。一是推行简政放权，提高企业境外投资便利化程度，为企业“走出去”提供优质服务。二是在货物通关、人员出入境、货币结算、司法、税务合作等方面，推动建立多边和双边合作机制。三是利用好各类机制平台，推动产能合作项目落地生根。
    2.积极支持“引进来”，有针对性地“补短板”
    一方面，放宽投资准入，深化外资管理体制改革。加强事中事后监管，创新外资监管服务方式。把注重招商引资规模转变到注重提高引资质量上来，鼓励外资进入生产性服务业、战略性新兴产业、先进制造业等领域；提高区域产业配套能力和全产业链发展，吸引更多的跨国公司投资高端服务业。加强引资引技引智相结合，提高利用外资的综合效益。另一方面，调整和优化利用外资区域和产业布局，坚持绿色低碳循环发展，积极推进东部沿海地区产业向中西部地区梯度转移，促进区域协同发展和联动开放。
    (二)加快对外贸易优化升级，着力推动外贸向优进优出转变
    1.提升外贸产品竞争力，充分挖掘外贸出口市场潜力
    加大研发投入，扶持企业自主创新，利用先进适用技术改造提升传统产业，满足国际市场中高端需求，培育形成出口新增长点。按照品质提升和精致化的要求，打造传统产业出口竞争新优势，巩固外贸出口市场份额。
    2.扩大短缺物资设备进口，有效弥补国内市场供给缺口
    一是支持先进技术设备、关键零部件和能源资源产品等的进口，弥补国内市场供求缺口。二是以进口促出口。通过扩大关键技术和设备进口优化国内要素资源结构，提高出口产品附加值。三是加强进口政策与产业政策的协调联动，促进制造业转型升级。
    3.创新外贸发展模式，大力发展服务贸易新业态
    一方面，扩大跨境电子商务、市场采购贸易方式和外贸综合服务企业试点，着力推动商业模式的创新和应用。另一方面，推进服务贸易管理体制改革，降低市场准入门槛，选择有基础、易操作的服务领域作为服务贸易创新试点的重点领域，加快形成可复制、可推广的模式和经验。
    (三)推动加工贸易转型升级，着力提升国内产业整体水平
    1.推动产品加工由低端向高端转变，着力提高产品技术含量和附加值
    变“加工”为“研发制造”，即从以来料加工和进料加工为主的加工贸易向自主研发、制造产品转变。着力推动加工贸易业由纺织服装、箱包鞋帽、家具等劳动密集型产业向IT、机械等资本和技术密集型产业升级，或生产制造环节由加工组装、低端零部件制造向高端、关键或核心元器件制造环节升级。同时，延长加工贸易境内的增值部分，提升内资企业占比。
    2.深耕加工贸易国内增值链条，积极引导向产业链高端拓展延伸
    变“两头在外”为“内外结合”，即从单纯承接国外订单生产向依据市场灵活自主实施经营战略转变，由加工组装环节逐步向高附加值生产环节转变。一方面，向研发、设计等产业链上游部分进行拓展。另一方面，变“贸易”为“全球营销”，即逐步向建设全球营销网络转变，引导加工贸易链条向物流、品牌、销售渠道等下游部分延伸。
    3.优化加工贸易区域布局，努力保持我国加工贸易传统优势
    通过便利要素流动、设立承接产业转移园区等方式，引导劳动力密集、土地密集等传统劳动密集型加工贸易向中西部地区梯度转移，使内陆地区成为沿海加工贸易链条的主要承接地。
    4.整合和优化海关特殊监管区域，加快加工贸易管理方式转变
    整合出口加工区、保税区、保税港区等各类特殊监管开放平台功能，逐步实现加工贸易向国际通行的封闭监管园区转移。将原有的来料加工和进料加工管理纳入海关特殊监管区域政策范畴，最终对其实现统一规范管理。推进海关特殊监管区域向自由贸易园区升级。
    (四)降低外贸企业负担，有效提高质优价廉外贸产品供给能力
    1.降低外贸企业劳动力、融资、税负等成本，不断提升我国外贸企业合作竞争优势
    现阶段，外贸企业成本上升突出表现在：一是劳动力成本上升。我国近年来劳动力成本呈现总体上升趋势，明显高于周边多数发展中国家。二是融资成本加大。外贸企业面临信贷成本上升、新批贷款额度减少、贷款审批周期延长、融资渠道狭窄、获取银行贷款或授信难度较大等问题。三是汇率成本上升。汇率成本波动上升，企业出口竞争优势削弱。四是税收负担重。除印度、菲律宾外，我国外贸企业税负明显高于巴西、印尼、马来西亚、日本、韩国等经济体。
    2.降低企业进出口环节费用，进一步提高通关便利化水平
    目前，外贸企业进出口环节费用分为三大类：一是政府履行公共职责收取的费用，涉及海关、质检、环保、食品监督等部门收取的费用。二是政府、事业单位以及指定企业提供服务收取的收费。三是港口经营者、港口管理方以及相关船舶公司提供服务收取的费用。据不完全统计，我国进出口环节收费项目约有93项，其中行政事业性收费约12项，经营服务性收费约81项。通关便利化方面，我国大力推进区域通关一体化和“三互”大通关，但在跨国合作、文档规范化、上诉可行性等领域仍显著低于发达经济体的水平。
    (五)发挥金融支持作用，有效防范金融开放中的潜在风险
    1.拓宽企业融资渠道，切实降低对外投资融资成本
    外贸企业融资渠道较窄、融资方式单一。国有企业中长期贷款利率普遍在4%以上的水平，民营企业贷款利率则大多在6%以上，明显高于欧美国家1-2%的利率水平。目前，我国外贸企业综合融资成本达10%-15%，为美国和新加坡等经济体的3-5倍。
    2.强化金融服务支持功能，充分发挥对“一带一路”、国际产能合作和外贸稳定增长中的重要作用
    “一带一路”建设、国际产能合作和外贸稳定增长等方面存在巨大的刚性资金需求，现有金融机制安排难以有效满足。据亚洲开发银行估算，亚洲国家基础设施建设每年需要8000亿美元以上，这一庞大资金需求将导致资金缺口较大。在国际产能合作方面，重点合作项目大多数属于资本密集型项目，若无有效金融平台予以支撑将难以实质推进。而在促进外贸增长方面，金融产品创新、融资渠道拓展、金融服务优化等存在明显不足，“融资难、融资贵”问题依然突出。
    3.完善人民币汇率机制，稳妥推进人民币国际化进程
    2005年7月央行重启汇改，确立了以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。2015年8月11日，央行改革形成“收盘汇率+一篮子货币汇率变化”的汇率中间价形成机制。完善人民币汇率形成机制，稳定和引导市场合理预期，是保持我国金融市场稳健运行的关键所在。
    人民币加入SDR是其融入全球体系的重要里程碑。
        
    目前，央行与36个国家和地区央行额度互换总额达3.3万亿元。人民币国际化基础设施完善，与20个国家和地区建立了人民币清算安排。以CIPS(一期)为基础，人民币跨境和离岸业务的清算体系逐步形成。随着人民币加入SDR的生效及“一带一路”和国际产能合作的深入推进，全球市场对人民币需求持续释放，为人民币国际化创造有利的条件。
    (六)积极参与全球经济治理，着力推动国际经济秩序朝着公正合理的方向发展
    1.推动全球经济治理改革，不断提高我国全球经济治理中的制度性话语权
    当前，以我国为代表的广大新兴经济体在全球经济治理中的地位和作用明显提升。G20作为全球宏观政策磋商协调主平台地位的确立和巩固，金砖国家和上海合作组织等在国际和地区事务中的影响力日益增大，以及IMF、世界银行份额和投票权改革进一步推进，为我国引导全球经济议程、提升全球经济治理话语权带来了新机遇。
    2.支持发展中国家平等参与全球经济治理，有效促进国际货币体系和国际金融监管改革
    亚投行、金砖国家银行等的设立与运营，是国际开发性金融体系的重要新生力量。随着人民币成为亚洲重要区域性货币，东亚金融稳定机制不排除与美元脱钩的可能性，人民币有望成为全球硬通货。IMF从积极鼓吹和推动放松资本管制转向认同发展中国家控制资本流动性的必要性和合理性，有利于我国等新兴经济体和发展中国家在国际金融体系改革中发挥更大作用。
    3.推动自由贸易协定谈判，加快构建面向全球的高标准自贸区网络
    目前，我国与56个“一带一路”沿线国家正式签署双边投资协定，中美双边投资协定和中欧双边投资协定谈判正在积极推进。我国先后与22个国家和地区签署了14个自贸协定，并着力打造中国-东盟自贸区升级版，积极推动区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、中日韩自贸区谈判等。
    供给侧结构性改革下扩大开放的思路和对策
    (一)总体思路
    紧扣“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，认真贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，积极适应和引领经济发展新常态，正确统筹国内改革和对外开放，充分利用国际国内两个市场两种资源，以供给侧结构性改革下的开放发展为主题，以加快转变对外经济发展方式为主线，以调整优化外向型经济结构和提升外向型经济质量和效益为主攻方向，实行更加积极主动和互利共赢的开放战略，坚持出口和进口并重，坚持引进来与走出去相结合，坚持全球合作和区域合作相协调，全面深化涉外经济体制改革，准确把握我国在全球分工体系和产业链中的新定位新优势，积极主动参与全球经济治理改革，全面提升我国开放型经济水平。
    (二)推动体制机制创新，着力构建开放型经济新体制
    1.形成外贸可持续发展新机制。完善外贸促进政策体系，进一步提高贸易便利化水平；发挥行业中介组织作用，建立健全服务贸易促进体系。
    2.创新外资管理体制。加快推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域对外开放，进一步放宽育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域的外资准入限制，采取准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式，加强外资国家安全审查。
    3.推进境外投资管理体制改革。放宽外资审批、外汇管理等限制，允许企业和个人发挥自身优势到境外开展直接投资和产能合作；加快商签双边投资协定，为境外投资企业提供权益保障、投资促进、风险预警等服务。
    4.健全“一带一路”和国际产能合作的长效机制。形成“一带一路”建设和国际产能合作的长效机制，加强与沿线各国互联互通伙伴关系，与相关国家共建产能合作政策协调机制，着力打造国际经贸合作走廊。
    5.构建区域协调开放体制。稳步推进自由贸易试验区在全国范围推广。推动加工贸易模式创新，支持中西部地区建设加工贸易承接地、出口基地和自由贸易园区；培育沿边开放新优势，将沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区建成我国与周边国家合作的重要平台。
    6.提升全球经济治理中的制度话语权。建立国际经贸谈判新机制，加强谈判方案执行、监督和谈判绩效评价；支持联合国、G20等发挥全球经济治理主要平台作用，推动金砖国家合作机制发挥作用，提高新兴市场和发展中国家在全球经济治理中的发言权和代表性；参与国际经济治理变革和规则制定，在全球性议题上提出新主张、新倡议和新方案。
    (三)主要政策建议
    1.全面推进“一带一路”建设。一是协调好“一带一路”建设近期和中长期重点任务的关系。按照先易后难、重点突破的原则，加快形成一批道路、铁路、港口、园区等示范项目，着力打通陆海联运战略通道。二是解决好“一带一路”建设中的合作资金和模式等重点问题。让“人民币”更多参与“一带一路”建设，引导各类资金更多参与；创新合作模式，鼓励采取投资贸易模式、重大战略性项目跨国合作推进模式、援助型与商业性合作结合模式及多国企业协同推进商业性项目模式等。三是建设好“一带一路”各大经济走廊。按照优先次序，积极推进中巴、中蒙俄、新亚欧大陆桥以及中国－中南半岛等经济走廊建设；密切跟踪地缘形势发展变化，审慎推进中国－中亚－西亚、孟和中印缅经济走廊建设；以推动港口和临港产业发展为先导，统筹推进海上丝绸之路建设。
    2. 积极开展国际产能合作。一是构建“以我为主”的产业生态链。加强顶层设计，按照产品→标准→技术→资本→服务“走出去”的实施路径，走出一条具有中国特色国际产能合作的新路子。二是制定国际产能合作中长期规划。研究制定国际产能合作中长期规划(2016-2030)。使中国装备、中国技术、中国资本、中国品牌在全球“叫得响”“立得住”且“推得开”。三是深化融资体制改革。引进财务投资者和战略投资者组成项目公司，鼓励企业采用“股权融资”和“债券融资”等方式进行融资；加强多边开发性金融机构对开展国际产能合作的融资支持。四是组建产能合作促进组织和产能合作企业“产业联盟”。
    3.加快推动外贸优化升级。一是开拓国际市场中高端需求。增强外贸企业自主创新能力，巩固和提升外贸产品综合竞争力。二是做好进口环节“补短板”。支持先进技术设备、关键零部件、能源资源产品等国内紧缺产品进口，把技术获取与自主创新相结合。三是着力创新外贸发展模式。扩大跨境电子商务、市场采购贸易方式和外贸综合服务企业试点，大力发展服务贸易新业态。
    4.加快推进加工贸易转型升级。一是分类提高加工贸易增值率。对于附加值较高、符合我国资源要素禀赋变化趋势、国内产业处于发展期、对经济增长带动作用较大的技术知识密集型产业及装备制造等资本密集型产业等列入加工贸易允许类目录，对于技术含量不高、附加值不大、对经济增长仍有一定拉动作用的产业列入加工贸易限制类目录，对于“两高一资”行业列入禁止类目录，对不同类别产业继续实行差别化监管政策。二是着力优化加工贸易区域布局。继续沿用东部地区和中西部地区在加工贸易允许行业目录、银行保证金台账管理模式上的政策落差，中西部地区要积极引入加工贸易龙头企业，带动一批配套企业入驻。三是着力提升加工贸易价值链。对诚信守法的加工贸易企业购进目录内关键设备实行17%增值税的台账“空转”，对加工贸易企业进行研发、设计、检测等所需要的设备和料件等可享受保税政策，并按允许类产品实施保证金“空转”。对创立自主品牌和营销渠道等内资加工贸易企业给予一定财税支持。
    5. 多管齐下降低外贸企业成本。一是分类施策降低外贸企业进出口环节税费。尽快取消第一类收费，大幅降低第二类收费，精准降低第三类收费，该类项目费用可通过市场竞标和公开听证等方式进行调整。二是着力提高通关便利化水平。最大限度上简化通关手续并提高通关效率，加强与美国、欧盟、日本以及“一带一路”沿线国家在执法管理、监管互认、技术互通、标准融合、风险防范等方面的合作。三是更好发挥外贸综合竞争优势。下调失业保险费率、工伤保险平均费率、生育保险费率、养老保险费率和基本医疗保险费率，降低外贸企业初始用地成本，最大限度压低土地一级开发项目的交易成本；推动物流税目合并、完善增值税抵扣政策以及增加抵扣项政策，建立政府权责清单和市场负面清单，降低企业退出成本。
    6.有效发挥金融服务的支持作用。一是丰富融资产品和工具。鼓励各类金融机构对外贸企业执行优惠利率，最大限度上提高抵押物折扣率；对于经营业绩和社会信誉良好的外贸企业，优先给予贷款贴息、风险贷款补偿金以及担保费率补贴等政策扶持。二是有序开放国内资本市场。重点发展多层次资本市场，提升资本市场直接融资能力；支持在沿海外贸发达地区发展区域性的股权市场，规范和引导私募行业健康发展。三是推动签署双边本币互换协议。与“一带一路”沿线国家签署双边本币互换协议，择机引导开展外币自由互换业务。四是继续推进人民币跨境使用。鼓励外贸企业和个人进行人民币跨境使用，允许自贸区内外贸企业在境外自由发行人民币债券；支持自贸区内银行类金融机构与境外机构和个人开展人民币贷款业务，研究并推动SDR计价债券发行。五是发挥自由贸易试验区的制度优势。在确保不发生系统性风险的前提下，在我国现有自贸试验区内鼓励企业探索利用境外(包括香港)低成本资金。
    7.积极发挥在全球经济治理中的重要作用。一是加强与主要经济体宏观经济政策规则的协调联动，增强彼此之间政策的透明性和可预期性；推进国际金融治理结构优化，利用好G20等平台，将发展问题置于宏观经济政策框架的突出位置，强调短期政策和中长期政策并重，加强宏观经济政策协调和结构性改革，采取标本兼治、综合施策的经济治理药方。二是增强参与决策、制定标准和设置议程的能力和水平，推动金砖国家银行、亚投行以及丝路基金等区域金融开发机构与现行国际金融体系协同联动，切实履行大国责任和担当。三是推进中美、中欧双边投资协定(BIT)谈判，着力打造《中国—东盟自由贸易区升级版》，积极推动10+3和RCEP自贸区谈判，择机启动亚太自贸区、中欧自贸区谈判，创造条件与“一带一路”沿线重点国家和TPP部分成员国开展双边投资协定谈判和自贸区谈判。
    作者单位：国家发改委对外经济研究所
    来源:中国发展观察杂志