焦方义 任嘉嵩：中国经济转型发展需要践行依法行政

    一、文献回顾与评论
    关于依法行政，早在延安时期，毛泽东就指出，民主与法制是新中国建设的两件法宝。中共十一届三中全会以后，邓小平同志提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的科学论断。1997年9月，党的十五大报告郑重地提出了“一切政府机关都必须依法行政”的方针；1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家”；2004年4月20日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了执政为民，全面推进依法行政的要求。自此，依法行政观念在我国得以普遍认同。
    而后，国内学者针对依法行政的科学内涵、基本条件与制约因素以及具体领域的诠释等命题展开了广泛研究。陈海(2008)提出了以法为基础，规范行政权力，保障公民权利和自由的观点，高度地概括了“依法行政”的科学内涵。[1]应松年(2008)则认为，“健全组织法制”和“健全程序规则”是“依法行政”的两个基本条件。[2]张雷(2009)从经济、文化以及体制三个方面系统地阐述了影响我国“依法行政”的主要制约因素。[3]吴翔鸥(2013)认为“依法行政”必须处理好三个关系：依法行政与依法治国的关系、依法行政与为公民服务的关系、依法行政与按市场规律办事的关系。[4]此外，我国学者毕艳红(2008)[5]、王凯伟，周波(2011)[6]、张蓓蓓(2012)[7]分别对依法行政中的权责利、地方政府依法行政实施效果评估以及公务员依法行政能力的提高等现实问题进行了系统研究。
    我国经济转型的正式启动开始于中共十四大提出的构建社会主义市场经济体制战略。国内学者对此从理论和实践两个方面对经济转型及其相关问题开展了大量的研究工作。
    理论研究方面，多数文献争论的焦点集中于经济转型的科学内涵。随着理论研究的不断深入，国内相关文献逐渐明确了经济转型与经济体制改革、经济转型与经济转轨、经济转型与制度变迁的联系和区别。在实践研究方面，近些年我国学者也取得了突出的进展。姜作培(2009)将经济结构调整作为我国经济转型的路径与支撑。[8]沈明高(2010)认为工资增长和人民币升值是我国未来经济转型升级的内生动力。[9]田国强(2012)认为政治体制改革滞后、社会体制改革滞后、文化体制改革滞后等问题是我国经济转型所面临的现实难点问题。[10]徐彬(2011)则认为我国经济转型依次显现出“转型与发展同步，绩效掩盖成本”，“转型目标摇摆，发展受阻，成本凸现”，“体制初步定型，发展基本同步，绩效与成本共生”，“体制基本定型，成本合理分摊，经济和谐发展”的阶段性特征。[11]
    关于依法行政的追述最早可以到1689年，英国学者洛克提出的分权学说。他认为国家权力应分为立法权和执法权。而后的1748年，法国学者孟德斯鸠认为，国家权力应由立法、行政、司法三部分组成。到了1762年，法国学者卢梭提出了“人民主权”说。这些理论以分权制衡及人民主权为主旨，从理论上为西方资产阶级民主制法治国家的建立提供了基础。但是，西方社会依法行政观念的产生与发展却是以资产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的。比如，美国独立战争胜利后制定的《1787年宪法》中明确规定建立联邦制和总统制共和政体，三权分立，这标志着依法行政最先在美国得以推行。随后西方各资产阶级民主制国家纷纷效仿并推行了依法行政。研究文献还显示国外学者对我国法制建设、法治国家等问题也予以了关注并进行了研究。
    经济转型方面，目前国外还没有关于经济转型、转变经济发展方式等类似的提法，但相关的发展理论在学科不断深化过程中已经体现出转变经济发展方式的思想。上世纪60年代以来，国外主流的经济发展理论经历了经济增长、经济社会协调发展、可持续发展和以人为中心的综合发展四个阶段。以经济增长为主要内容的发展理论以美国经济学家刘易斯(1956)为代表，他将发展单纯地归结为资本积累、新资源开发、技术进步和人口增长四大因素。[12]其中以瑞典经济学家缪尔达尔(1968)为代表的经济社会协调发展理论的提出，标志着人们开始意识到单纯的经济增长不能普惠百姓，也不能实际解决贫困问题。[13]而上个世纪70年代，以1987年联合国世界与环境发展委员会发表的《我们共同的未来》为标志的可持续发展经济理论，要求当代社会的发展应该实现既能满足当代人的需要，同时又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和危害，从而达到经济—社会—生态持续、健康发展。以人为中心的综合发展理论最为突出的特征便是将人类自身的发展作为经济发展的重要目标和手段。
    综合上述国内外研究成果不难看出，随着依法治国理念的普及以及人类经济发展观念的不断转变，国内外学者在依法行政和经济发展方式转变方面已积累了相当丰富的研究成果，特别是国外学者对于这两个方面的研究均起步较早，相关研究成果自成体系，部分理论已经相对完备。但是，文献检索结果显示，现有研究成果中尚缺乏具有代表性的、有关依法行政与经济转型发展之间联系的研究文献，也没有文献进一步揭示依法行政在促进经济转型发展方面的实施效能，因而不能更好地解释经济转型发展对依法行政所提出的新的时代要求和标准。当前，我国正处于体制改革与经济转型发展同时并进的关键时期，如何处理好二者之间的关系，将是未来我国改革成败的关键。因此，在依法行政视域下对我国的经济转型发展进行深入研究是当前搞好两方面改革的关键课题。
    二、践行依法行政的新型政府与市场关系的目标构建
    面对国内与世界经济的新趋势、新特征，在经济新常态下，政府与市场的关系是目前我国经济社会发展最为核心、最为基本、最有争议的话题之一。随着我国改革开放的不断深入，党的十八届三中全会正式提出了要重视市场在资源优化配置中的决定作用，同时要更好地发挥政府的作用，这一方略体现了经济改革的方向和目标。在经济新常态下，如何处理好“看得见的手”和“看不见的手”之间的关系，不仅决定着我国经济改革的成败，也比以往任何时候都面临更多的问题和挑战。
    在有关政府与市场的关系问题上，目前学术界有一种普遍的观点认为，政府与市场是一种“此消彼长”的关系，即强政府弱市场，强市场弱政府。然而现实呈现在我们面前的却并非如此简单的关系。西方发达国家政府支出多数占GDP比重偏高，而亚洲发展中国家政府支出占GDP比重则偏低，对此，我们看到的却恰恰是强政府与强市场的组合和弱政府与弱市场的组合，而并非强政府与弱市场和强市场与弱政府的组合。因此，仅仅将政府与市场的关系局限于实力的对比是不符合现实依据的。
    面对经济全球化趋势，现代经济发展离不开市场，然而现代市场经济中也不可能没有政府的作用。其实，问题的关键在于政府应该发挥什么样的作用，以及怎样更好地发挥作用。首先，市场的平稳运行需要有政府对其知识产权等加以保护，并依靠法律手段维持公平竞争的环境和秩序；其次，在有关方针政策的制定、发展规划战略、保护生态环境等方面，政府可以列出大量的职能清单，从这一角度看市场经济的发展是离不开政府作用的，但政府这只“看得见的手”如果伸得太长、管得太多，也必然阻碍和伤害市场经济，使市场经济失去活力，一旦发生这种情况同样不可能培育一个强市场。实践证明，弱政府不足以支撑一个强市场，而一个强政府只有自身强而有力，才能做到更好地为市场经济服务，为市场经济的平稳运行保驾护航。因此，处理好政府与市场的关系，明确构建新型的政府与市场关系的总体目标，对于我国经济体制改革的顺利进行以及更好地适应经济新常态，促进我国经济有效转型至关重要。
    面对当前世情、国情的复杂性，客观上要求我国必须全面深化政府体制改革，必须转变经济发展方式。然而，政府以行政手段长期主导下的经济转型发展模式，对法治促进我国经济转型发展的作用已经产生了“挤出”甚至“替代效应”。深入研究“依法行政”“政府治理”与“经济转型发展”的内生关系，尽快建立“依法行政”、“政府转型”与“经济转型”的互促机制具有重要的现实意义。依法行政的总目标是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。具体目标是政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，国企改革基本到位。行政机关应坚持法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照依法制定的权力清单和责任清单履职尽责。在今年全国两会的政府工作报告中国务院总理李克强强调，宪法是我们根本的活动准则，各级政府及其工作人员都必须严格遵守。[14]
    三、依法行政与经济转型发展关系的辨析
    依法行政是依法治国、依法执政基本方略的重要组成部分和具体体现，反映了行政机关运作方式的基本特征，是促进政府职能真正转变、确保发挥市场在资源配置中的决定性作用和经济转型发展的关键，直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化问题。因此，经济转型发展的成败在于政府职能转变，而政府职能转变则取决于依法行政。
    改革开放以来，特别是“九五计划”时期，我国曾明确提出“两个转变”，即由计划经济体制向市场经济体制逐步转变、由粗放型经济发展方式向集约型经济发展方式逐步转变。20年过去了，我国在经济转型发展方面并未取得实质性进展，甚至有的时候计划经济时期经常发生的高积累、高投资、高速度、低效益发展模式仍在重现。对此我们认为，在经济转型发展过程中，政府职能转变起着关键性作用。我国政府在30多年不断改革的推动下正在由全能政府向有限政府、市场型政府向服务型政府逐渐转变，但是由于长期以来受到体制机制以及传统观念等因素的影响，政府自由裁量权一直较大，行政审批权过多，机构臃肿，人浮于事，行政效率低下，此类问题已在相当大的程度上排挤了市场作用和效率的发挥，阻碍了经济转型的进程。
    依法行政是促进政府职能转变与经济转型发展的关键因素。市场经济的本质是法治经济，必须在法律和法制的框架内运行行政权力，依法规范企业、社会组织和个人的行为。因此，依法行政是政府在执政过程中既不越权也不失职，充分保证其行政效率的重要保障，是有效地规范政府行为，促进政府职能转变的决定性因素。中国经济转型发展是历史的必然趋势，而实现成功转型的关键是要正确处理政府与市场的关系，使政府在有效法律与制度的框架内更好地发挥宏观调控、市场监管、社会管理以及公共服务等职能，使市场在资源配置中最终起到决定性作用。在当前减少和取消政府审批的基础上应进一步明确政府的权利清单、责任清单及企业应遵循的负面清单。有效推进依法行政，决定着政府职能的根本性转变，是实现经济转型发展，最终使市场在资源配置中发挥决定作用的关键。
    规范政府行为，解决长期存在的政府越位、错位和不到位问题必须通过依法行政。依法行政是中央针对行政机关及其工作人员提出的具体要求，即要求行政机关及其工作人员依照法律规定合理行使行政权。另一方面，经济转型发展客观上也要求政府必须行政放权，从真正意义上由市场决策者转变为市场管理者。政府职能的转变需要在法治与经济转型双因素的驱动下才能完成，政府职能转变的目标应该是有限政府、服务政府、开放政府、高效政府、法治政府以及责任政府的有机统一。目前应在深入研究我国政府治理机构设置、职能配置、人员以及行政效率等方面的现实问题基础上，重点从行政审批制度、基础管理制度以及职责调整等方面构建完善的有限政府和服务政府架构，从而有效地推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平转变。
    建立与市场经济要求相一致的政府是经济转型发展的根本路径。依法行政是政府职能实现根本转变的重要保障，可从建设法治中国视角切入，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。政府职能的有效转变是经济转型跨越式发展的动力源泉。
        
    依法行政，客观上要求政府按制度办事，让政府自觉地养成执行法规制度的行为习惯，这是政府转型的关键要素。随着各级政府行政管理方式和观念的根本改变，政府将从习惯于发布行政命令和由计划管制经济转变到为社会公众服务的方式上来；从由政府投资主导扩张经济规模转变到改善投资环境、鼓励投资，为经济发展服务上来。而只有在实现依法行政与政府职能转变的背景下，才有条件进一步从消费模式、城镇化、低碳发展、收入分配以及公共服务等方面进一步深入探寻我国经济转型发展的创新模式，从需求升级、产业升级、贸易转型、区域经济以及民营资本等方面设计经济转型升级的具体路径。
    通过法治政府、法治社会、法治国家一体化建设的实施进而理顺政府与市场、政府与企业及社会的关系是极具现实意义和长远历史意义的重大步骤。依法行政对于政府转型和建立统一完善、竞争有序的市场体系具有明显的促进作用。就法治与政府职能的关系而言，依法办事有利于约束政府自由裁量的空间，切实管住政府不作为或乱作为现象，使政府有权也不能任性，提高政府办事的效率和公平性，最终为市场创造一个公平的竞争环境。就市场经济与法治的关系而言，法治的目的是为市场中自愿交换的商业行为的市场主体提供稳定的、利于商业运作的社会环境。依法治精神而确立的法律保障契约和产权的行使，为商业活动的顺利进行以及商业纠纷的合理化解提供了准则。建立健全的以公平为核心原则的产权保护制度，清理有违公平的法律法规条款，才能从根本上加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。当前应深入从诚信原则法制化、政府监督法制化、知识产权保护以及完善权力机关职能等方面深入研究并构建有效促进政府职能转变和经济转型升级的对策体系。
    四、新常态下实现依法行政与经济转型亟待解决的问题
    社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，而政府依法行政是建立这一导向的基本前提。中国经济到了转型发展的关键时期，转型发展的成败关系到能否成功地跨越中等收入陷阱、能否顺利地实现全面建成小康社会的目标。经济转型归根结底是经济体制的转型和发展方式的转型，而政府转型是关键。[15]在政府与市场的关系中，政府处于主导地位。通过依法行政规范政府行为，转变政府职能，改变我国政府自由裁量权过大等现实问题，厘清政府与市场的边界，使政府由全能型政府转变为有限政府，由市场型政府转变为服务型政府，更好地发挥宏观调控、市场监管、社会管理及公共服务性作用，方能确保市场在资源配置中的决定性作用。[16]新常态下实现依法行政与经济转型亟待解决以下重点问题：
    1.探寻依法行政与经济转型发展视域下政府职能转变的路径
    全面落实依法治国基本方略的重要内容是依法行政、建设社会主义法治政府，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要步骤，是中国政府施政的基本原则。为了给经济转型升级营造良好的发展环境，不但需要“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，还要保证相关职能部门的工作效率和执行力度。而依法行政与经济转型发展视域下政府职能转变的路径尤其需要重点关注、首先解决。以前我们在解决这个问题时，无非就是围绕中央和地方的权利收收放放，随后便是陷入“一放就乱、一统就死”的怪圈，究其根本原因在于我们没有将经营权利还给市场主体——企业，没有实现政企分开，或者是每次政府换届减少几个部门，却又将相应职能归并到国家计委(发改委)中，这同样是换汤不换药，对转变政府职能不会起任何作用。十八大以后，新一届政府推进改革的一项重要举措便是从上到下强制性减少政府审批，应该说这是借鉴以往经验教训，真正转变政府职能的有效举措。行政主导的资源配置方式就是以不必要的政府审批为支撑的，由于排斥了市场应有的作用，致使市场无法发挥资源配置的决定性作用，甚至基础性作用也难以发挥。削减政府审批，我们认为这才找到了长期以来政府职能难以转变的关键所在，但是要实施规范政府审批还得靠依法行政。
    2.寻找依法行政与政府职能转变语境下经济转型发展的路径
    中国经济转型发展包括了经济体制的转变和经济发展方式的转变，前者是后者的前提。结构难调、发展方式粗放的症结在于政府主导资源配置的体制。目前资源环境约束日趋严峻、产能过剩、人口红利减退、经济发展进入新常态的形势都促使我国必须进行经济发展方式的转型。我国已经进入全面深化改革攻坚期，经济转型发展的情况会变得更加复杂。由于政府通过行政手段长期主导经济活动，在一定程度上削弱了法制对经济转型的促进效应。因此，在依法行政与政府职能转变条件下，深入研究适合我国经济发展方式有序转型的模式和路径，对于尽快适应新常态、全面建成小康社会、全面深化改革具有重要的现实意义。[17]
    3.正确认识依法行政、政府转型与经济转型三者之间的关系
    “依法行政”“政府职能转变”与“经济转型发展”是一个有机的统一体。依法行政客观上决定着政府的行政模式与效率，是政府职能转变的关键因素，而政府职能的有效转变则可以为市场在资源配置中发挥决定性作用提供必要条件，是经济转型发展的决定因素，依法行政方能保障政府职能的有效转变，政府职能转变则会进一步促进经济的转型发展。然而，我国长期处于政府依法力度不足、以政府为主导甚至干预经济发展为特征的经济转型过程之中，导致政府职能转变不够充分。未来深化改革的过程中，如果继续实行政府主导必然进一步阻碍经济的有效转型。因此，有必要借助数理分析方法，通过对依法行政、政府转型与经济转型三者的科学内涵和内在逻辑的深入分析，奠定正确的理论基石，为实现我国经济的成功转型提供充足的依据。
    【参考文献】
    [1]陈海.我国行政许可法的亮点与实施中的困境[J].内蒙古师范大学学报，2008(11).
    [2]应松年.论依法行政的基本条件[J].国家行政学院学报，2008(7).
    [3]张雷.现阶段我国依法行政的制约因素及对策研究[J].河南社会科学，2009(7).
    [4]吴翔鸥.推进依法行政要处理好三个关系[J].奋斗，2013(4).
    [5]毕艳红.依法行政中的权、责、利[J].前沿，2008(11).
    [6]王凯伟，周波.基于模糊综合评价法的地方政府依法行政监督实施效果评估[J].中国行政管理，2011(6).
    [7]张蓓蓓.公务员依法行政能力建设中的问题及对策[J].理论建设，2012(4).
    [8]姜作培.结构调整：中国经济转型升级的取向与路径选择[J].探索，2009(10).
    [9]沈明高.中国经济转型的动力[J].金融发展评论，2010(11).
    [10]田国强.中国经济转型的内涵特征与现实瓶颈解读[J].人民论坛，2012(12).
    [11]徐彬.中国经济转型成本的阶段性特征分析[J].价值工程，2011(2).
    [12]董剑.缪尔达尔经济思想评介[D].对外经济贸易大学，2007.
    [13]刘志伟.刘易斯转折点的扩展及预测[J].农村经济，2013(1).
    [14][17]李克强.国务院政府工作报告[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=r_LxNR2r4cxsDJSsae6hTy2EfBEyNkKdJDjWelcBcZFvER0W4yIrI3RcBEFwUvGuJiiKBHJK1H9H2evmnM1NbPzJMmHbG6r-9bIcGvMnZDbsb5sJmgcfEsYasXSpJYs2MsDVi65ZaT0bY2rmaPVlI2x9tmcYRTAMJM7mATj1rAiyhwGOuKJVb_RZ3JFmDjc0.
    [15]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.
    [16]关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-10/29/nw.D110000renmrb_20141029_1-02.htm.