孔泾源：国家综合配套改革试验区的经验探索

    党的十八届三中全会明确提出“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作”。在此之前，国家按照“明确目标、划定范围、封闭运行、锁定风险”的原则，先后批准设立了上海浦东新区等国家综合配套改革试验区，为新时期全面深化改革探索路径、积累经验、提供示范。9年来，各试验区充分调动地方主动性和群众首创精神，“上下联动、部门协同”，有序推进各项重点改革任务，改革试点取得了丰富的制度创新成果，为全面深化改革创造了具有重要示范和先行意义的经验。
    一、在推进行政管理体制改革方面不断创新，为进一步转变政府职能、处理好政府和市场关系积累了经验
    一是以推进并联审批、权利公开、企业注册登记信用承诺为重点，深化行政审批制度改革。上海浦东新区打破部门利益、优化各类审批流程，实施一口受理的“集装箱”式并联审批，大幅缩短审批时限。将政府各项权力进行标准化“确权”，并在“权力公开专网”上进行“公示”，打造“权力在线运行、审批全程公开”的透明政府，降低企业信息成本和交易成本，有效防止寻租空间产生。在企业注册登记环节以企业信用承诺取代前置审批，将政府职能重心转向事中、事后监管，减少了2/3的前置审批项目。天津滨海新区、深圳市、厦门市等地也开展了此类改革。
    二是建立政府向社会组织授权和购买服务的制度，促进政府职能转变。上海浦东新区以购买服务的形式，将技术性审查内容交由专业机构承担，政府部门将主要精力集中在监管上，有效解决了“以批代管”的顽疾，依托社区服务中心和公益招标网作为政府购买服务平台，推进社会组织承接政府职能转移。沈阳经济区委托产业园区管委会代管其周边的村镇和社区，有效降低了行政成本，提高了办事效率。
    三是探索公务员分类管理和聘任制改革，推动聘任制公务员养老保险制度与社会养老保险制度相接轨。深圳市自2007年1月开始局部试点，并于2010年1月开始在全市范围启动公务员聘任制改革，打破单一的公务员考录制，并对传统单一的综合管理公务员职位进行分类，划分出行政执法和专业技术两类职位，建立起较为完善的不同类别公务员招考、工资、培训、考核、晋升等制度体系。深圳市于2010年1月开始对聘任制公务员实行社会养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。
    二、在规划、土地、户籍等重点改革领域开展试点，为推进城镇化和统筹城乡发展探索了道路
    一是以城乡全域规划为总纲，统领城镇化和城乡一体化发展。成都等地科学制定经济社会发展规划、土地利用规划和城市建设规划“多规”协调的城乡全域规划，成为构建现代城镇体系、统筹城乡发展、优化产业布局的统一平台，解决了现行规划体制条块分割等问题，优化了资源要素配置，带动了城乡共同繁荣发展。
    二是以农村产权“确权颁证”和建立农村产权交易市场为基础，破除限制农村生产要素流动的体制障碍。成都市以“还权赋能”、“农民自主”为核心，开展确权、登记、颁证工作，明晰农村各类产权归属，落实农民对土地、房屋的权益，建立市、县、乡三级农村产权交易所，为农村土地规范流转和规模化经营奠定了基础，拓展了农民增加财产性收入的空间。重庆市、武汉市等地也成立了较为规范的综合性农村产权交易机构，积极开展农村产权规范流转的实践探索。三是以实现稳定就业为中心，稳步推进统筹城乡户籍制度改革。重庆市以实现稳定就业和自愿转户进城为前提，使380多万农民工享受到城镇居民的公共服务和社会保障。转户农民保留在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，自主决定是否及何时退出。成都市破除城乡居民身份差异，探索建立户籍、居住一元化的户籍管理制度，使城乡居民享有平等的公共服务和社会福利。
    四是以构建产业集群带动城镇发展机制和农业转移人口市民化保障机制为核心内容，创新产城互动体制。沈阳经济区抓住产城互动这个工业化与城镇化良性互动的关键，探索构建产业园区与城镇化互动发展制度框架，促进现代产业体系与现代城镇体系相融合，引导产业形成集群，配套推进居民社区、基础设施、公共事业和生活服务等城镇化建设。同时，构建产业带动就业机制、城乡社会保障并轨制度、住房保障制度，解决农民转移就业近百万人，有效促进了以产带城、以城促产、依产就业、统筹城乡。
    三、在深化财税金融和对外开放体制改革方面有序推进，为发挥市场配置资源的决定性作用创造条件
    一是以促进利率和汇率市场化为重点，推动金融体制改革。中国人民银行等有关部门在上海浦东新区推出银行间同业拆放利率，完善银行间外汇市场做市商制度，建立全国信托交易平台。在天津滨海新区开展各类外汇改革试点，推动人民币国际化进程，创新融资租赁业务。在深圳市推进前海地区金融创新，开展深港银行跨境人民币贷款试点。
    二是完善科技和金融相结合机制，建立市场化科技经费投入机制和“股权+债权”融资体系。上海浦东新区将政府资金注入浦东科投、张江科投等国有资产投资平台，通过科技母基金引导带动国内外20家股权投资机构成立21支创投基金，放大资金达400亿元。张江国家自主创新示范区着力打造覆盖科技型中小企业种子期、初创期、成长期的股权投资体系，为科技企业提供全生命周期的金融支持；针对科技型中小企业轻资产特征，创新债权融资体系，开展知识产权质押融资和科技企业信用互保贷款业务，探索信用贷款和投贷联动融资方式。深圳市重点打造科技金融相结合的产业链条，成为全国孵化出在中小板上市科技型企业最多的城市。
    三是健全投资贸易便利化机制，为构建开放型经济体系提供借鉴。上海浦东新区、天津滨海新区等对各类海关特殊监管区进行功能整合，深入推进口岸管理模式创新，开展启运港退税改革试点，提高航运资源配置能力。义乌市开展国际贸易综合改革试点，完善内陆港功能，探索“市场采购”等新型贸易方式。
    四、在建立健全公共服务体系和创新社会管理方面主动作为，为协调推进经济发展和社会建设提供有益借鉴
    一是推动村级公共服务和社会管理体制改革，促进公共资源在城乡间均衡配置。成都市将村级公共服务和社会管理划分为7大类59项，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的原则，对各类服务和管理进行分解明确，通过财政预算每年补助每村不少于40万元经费，由村民议事会进行民主管理。这项改革有效促进了公共服务和社会管理职能向农村延伸，改变了过去“财政不下乡、管理不出城”的状况。
    二是以创新社会组织培育、登记和管理制度为核心，引导社会组织健康有序发展。上海浦东新区通过公益孵化园积极培育社会组织，推动政社分开实现政府部门与社会组织无行政隶属关系，实行第三方评估机制对社会组织进行资质审查、项目跟踪和绩效评估，加快建设街镇社会组织服务中心，打造了社会组织管理服务网络。深圳市探索社会组织直接向民政部门登记制度，举办公益项目交流展示会，设立“种子基金”，解决社会组织登记难、经费难问题。
    五、在推动“两型”制度体系、循环经济发展机制、生态补偿办法等方面大胆探索，为深化生态文明体制改革提供了典型示范
    一是以法规、规划和政策体系为支撑，探索“两型”社会建设发展新路子。武汉城市圈、长株潭城市群坚持以科学规划为龙头，出台地方性法规，推动“两型”产业转型升级，配套推进财税金融支持政策，为可持续发展打下坚实基础。武汉市着力修复城市生态水网，建立水环境治理模式。长沙市开展农村环境综合治理，探索形成高污染、高能耗产业退出模式。株洲市建立城市环境综合治理机制，取得了积极成效。
    二是以设立城市矿产交易所等市场化平台为重点，探索循环经济发展机制。武汉城市圈以国家级、省级循环经济试点园区为载体，构建重化工集聚区循环经济发展模式，通过设立城市矿产交易所，搭建信息、技术和资金平台，配套完善财税金融政策支持体系，建立了钢铁、电力、石化、建材、环保等循环经济产业链，为全国重化工集聚区节能减排、提高资源综合利用率提供了示范。
    三是以解决资金瓶颈问题为突破口，建立生态补偿机制和转型转产援助机制。山西省深入开展国家煤炭可持续发展政策试点工作，设立煤炭可持续发展基金，用于接续替代产业发展、区域生态环境改善和资源型城市转型，推动了资源有偿使用与合理开发，为全国资源型地区转型发展提供了有益借鉴。
    这些经验不一定成熟，有的经验还需要进一步深化完善，但这些改革的方向是正确的。应尽快加以推广，以更好发挥改革试点的示范带动作用。
    来源:《改革》2014年5期