迟福林：处在十字路口的中国经济转型——加快推进消费主导的转型与改革刍议

    当前的宏观经济走势表明，我国正处在经济转型的历史拐点，经济增长开始进入8%左右的中速增长阶段。在此背景下，如何统筹兼顾，解决好短期与中长期的矛盾？如何客观分析宏观经济运行的周期性波动与结构性矛盾？如何处理好政策拉动与结构性改革的关系？从现实情况看，至少有六个问题需要深入讨论。
    稳增长：重在经济转型还是政策刺激？
    稳增长不是保增长。稳增长，重在统筹当前与长远，寻求可持续发展之路。问题在于，面对经济增速下降，经济政策的重心是以短期的经济刺激为主，还是以中长期的经济转型为主；是短期的稳增长还是中长期的稳增长？应当说，未来几年我国的经济增长正处在全面性的历史拐点。这就需要以转型与改革推动国内发展方式转变，释放中长期经济增长空间。
    投资消费严重失衡，投资的边际产出效应明显下降，结构调整进程缓慢，政策刺激的效应难以达到目标。长期的结构性问题很难通过短期的政策刺激得到有效解决。对于当前的经济下行态势，许多人寄希望于第二轮4万亿投资和宽松的货币政策。但从财政政策看，原来4万亿投资所产生的刺激效应只维持了两三年，而且使投资过剩的负面效应逐渐凸显。从货币政策看，目前变化的频率比较快，但同以往货币政策对经济增长的刺激效果相比，其作用并不明显，可操作的空间也不大。就是说，经济增长处在“转变”的背景下，难以通过短期宏观政策调整实现中长期持续增长的目标。为此，需要把适度的政策刺激与有利的经济转型相结合，并且把重心放在经济转型和结构调整上。当前，如继续坚持政策刺激为主，不仅无助于解决中长期结构性矛盾，还有可能使矛盾进一步积累和加剧。
    高增长、低通胀开始成为历史。由于结构性问题，比如要素成本的上升以及外部市场的萎缩，低成本扩张模式已经走到尽头。这也在一定程度上表明我国经济增长开始由两位数的高速增长进入8%左右中速增长的新阶段。未来10年，经济增长若能保持在8%左右已经是比较理想的。我国经济运行正处于投资出口主导模式向消费主导模式转变的历史拐点。我国从生存型阶段进入发展型阶段，需求结构发生了深刻变化，与人的自身发展相关的教育、医疗、旅游等成为多数家庭消费支出的主要部分，发展型消费比重在逐步提高。在这个特定阶段，消费将逐步取代投资成为经济持续增长的内生动力。
    市场环境的深刻变化留给经济转型的时间、空间十分有限。从国际环境看，欧美市场的萎缩是一个中长期趋势，出口导向型的经济增长模式难以为继；从国内市场看，投资拉动动力减弱的同时，消费一时难以取代投资成为新的增长动力。在这种情况下，加快经济转型至关重要。“十二五”期间如果不能初步实现从投资出口主导向消费主导的转变，不但经济下行的风险无法得到有效的克服，由经济下行所引发的社会矛盾和问题都会急剧放大，处理不好，可能会出现某些灾难性的后果。
    消费需求释放：能否支撑未来10年8%左右的增长？
    我国未来10年的经济增长前景，取决于消费主导经济转型的实际进程。如果转型与改革安排得当，我国城乡居民巨大的消费需求潜力有望得到全面释放。在欧债危机背景下，与其他国家相比，我国仍处于上升通道，重要原因就在于我们拥有巨大的消费需求这个突出的优势。为此，尽快建立与消费主导相适应的体制机制，启动国内消费大市场，有可能保障未来10年8%的增长速度。
    未来10年，我国消费率有相当大的提升空间。与历史相比，消费率还有15～20个百分点的提升空间。改革开放之初，我国的最终消费率为62%左右，居民消费率50%左右；现在，最终消费率只有47.4%，居民消费率只有33.8%，降到改革开放以来的最低点，与同等发展水平国家尤其是金砖国家相比，相差近20个百分点，与发达国家相比，相差30个百分点左右。2010年12月1日，笔者在纽约参加由美国经济委员会组织的美国经济再平衡国际论坛，并作了题为《走向消费大国的中国》的演讲，美国人问我：“你这个判断什么时候才能实现？”在我看来，一个近14亿的人口大国由生存型阶段迈向发展型新阶段，是史无前例的大事。未来10年，中国经济将迎来消费的黄金时期，按照年均实际消费需求增长10%左右的速度计算，我国潜在居民消费需求将由2011年的16万亿增长到2020年的45～50万亿左右。中国在不远的将来会从世界工厂变为世界最大的消费市场，将会对世界的经济增长和世界经济的再平衡作出巨大贡献。
    城镇化的发展有巨大的空间。城镇化是支撑消费释放的最大潜力所在。我国的城镇化从2001年的37.66% 提高到2011年的51.37%，年均提高1.37个百分点。预计城镇化率在未来5～10年至少还有10～15个百分点的增长空间。 到2020年，中国的城镇化率有望达到62%～63%。
    服务业的发展有巨大的空间。2010年，我国服务业比重只有43%，远低于世界70%的平均水平。未来10年，政策调整与体制改革到位，服务业有可能提高10～15个百分点左右。2011年我国居民休闲消费规模超过2.8万亿，等于全社会零售商品总额的15.3%。社会的需求结构变化必然带动服务业的发展。
    改善城乡居民消费预期有很大的空间。实现消费主导的国家，大都有比较好的社会福利制度。例如，澳大利亚的蓝领工人发周工资，一到周末餐馆等消费场所大都爆满。安全而有保障的社会福利制度，使他们可以放心实行当期消费，既能增加消费意愿，又能提高消费能力。我国如果能够实现到2020年基本实现公共服务均等化的政策目标，将明显改善居民消费预期，提高消费率。与此同时，收入分配改革方案如果能够尽快出台，将有助于提高老百姓的消费水平和能力。
    消费需求能够支撑未来10年8%左右的增长。依据我国当前的实际情况测算：如果潜在的居民消费释放程度达到80%以上，能支持未来10年8%～9%的经济增长速度；如果潜在的居民消费释放程度达到70%左右，能支持未来7%～8%的经济增长。收入分配改革、基本公共服务均等化、城镇化如果有大的突破，年均增长速度完全可以达到7.5%～8.2%。正如2012年政府工作报告中提出的，扩大内需特别是消费需求是我国经济长期平稳较快发展的根本立足点，也是今年工作的重点。
    扩大消费需求：能否有效促进投资增长？
    我国是一个发展中大国，尤其是在西部，投资需求还是拉动经济增长的重点。稳定投资是扩内需稳增长的关键。问题是最需要稳什么投资？投资如何才能稳住？如果投资仍然以“铁公基”为主，难以对中长期的增长和转型产生明显的拉动作用。
    以消费拉动投资。从短期看，消费增长是一个慢变量，投资对稳增长是至关重要的。从中长期看，投资要有效地转化为消费，才能形成内在的增长动力。由此，使其不至于在保短期增长的同时，给中长期的经济增长制造更多障碍，积累更多的结构性矛盾。实现扩大消费与增加投资的动态平衡，使投资的增长能够反映社会需求结构变化的基本方向和客观趋势。
    尽快改变投资结构。改变以重化工业和基础设施为重点的投资结构。以政府为主导的投资模式，尤其是避免政府主导的投资扭曲市场供求关系。加大公益性项目的投资。比如，未来10年，估计城乡基本公共服务均等化需要大概20万亿元的投资规模。未来5年，切实完成3600万套保障性住房需要约4.68万亿元的投资；未来5年，按照一般的要求，环境治理需要至少5.4万亿元的投资。
    加大消费供给能力的投资。例如，未来5年，我国文化产业增加值要由2.75%上升至5%是有条件的，预计需要4万亿元的投资。美国的文化增加值占它的GDP总量高达20%左右，韩国、日本是15%左右。从现实看，我国文化消费的供给结构和供给能力与城乡居民的消费需求是不相适应的。
    加大城镇化建设的投资。例如，我国每增加一个市民，需要新增综合投资10万元。城镇化率每年提高1～1.5个百分点，需新增1500～2000万人，年综合投资在1.5～2万亿元左右。从人口的城镇化来看，对拉动城镇化的投资需求很大。
    关键在于优化投资结构。投资需求增长会给社会资本带来巨大的投资空间。优化投资结构一个很重要的方面就是以政府投资带动社会资本的投入。初步估计，新增投资的70%左右需要社会资本投入，未来的发展需求给社会资本投入提供了巨大空间。
    支持鼓励社会资本进入公益性领域和垄断行业。促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且还能够提高投资效率，改善经济结构。“新36条”的出台表明，当前民营经济发展的主要障碍既有“政策玻璃门”的阻碍，更有“利益玻璃门”的阻力。垄断行业的行业利益相当普遍，这种局面不打破，有了好的政策也很难使社会资本进入垄断性行业。
    推进消费主导的经济转型：是否需要改变国有资本配置的格局？
    如果没有国有资本投资结构的改变，社会资本想进入垄断行业很困难。在公共产品短缺取代私人产品短缺成为社会经济生活中的突出矛盾的特定背景下，国有资本到底应当扮演什么角色？应当说，国有经济在做大总量上功不可没，今天在加快消费主导的经济转型中，国有资本如何发挥有效作用，有赖于国有资本配置格局的改变。
    以公益性为目标推进国有经济的战略性调整。国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去。2003年～2008年的5年间，国有资本在房地产领域扩张年均增长33.5%。2009年，129家央企中超过70%以上的企业涉足房地产。到2011年末，央企开发建设的保障性住房仅占总额的13%～15%。
    把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于调整经济结构，有利于推进消费主导的经济转型。把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求。在公共产品短缺成为突出矛盾的背景下，国有资本满足全社会的需求，对消费主导的经济转型意义重大。把国有资本主要配置在公益性领域，是把国有资本更多地投向关系国家安全、国民经济命脉和民生保障的重要行业和关键领域。
    加快国有资本的公益性回归。适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域以及事关国计民生和国家安全的战略性领域。国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域。把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，支持国有资本参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力。对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。如果国有资本的收支分红比例能够在未来5年切实提高到25%左右，将会有几万亿资金，能大大弥补养老资金的缺口。
    加快垄断行业改革。对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开。对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开。对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。要实现经济的可持续增长，需要60%～70%的投资来自社会资本，只有社会资本的投资成为主要部分，才有可能使投资适应于消费主导的转型，使投资继续成为拉动经济增长的重要基础。
    走向消费主导：关键是否在于尽快破题收入分配改革
    目前正处在经济转型的关键时期，社会各方面对收入分配改革寄予很大希望。从总的来看，收入分配改革牵动影响消费主导的经济社会转型全局，如果往后拖，对经济转型将十分不利。
    收入分配改革牵动影响经济社会转型全局。未来20年里我国能否保持8%的增长速度，关键在于能否实现收入分配改革的新突破。居民收入水平不高，导致社会总需求不足，对消费主导的经济转型不利。国家、企业、居民之间的收入分配格局没有好转，导致经济运行中投资与消费失衡的矛盾更加突出。收入分配差距拉大导致社会矛盾和社会风险因素增大。
    社会矛盾和社会风险因素很复杂，大部分和收入分配关系、基本公共服务均等化直接相联系。如果能理顺收入分配关系，加快公共服务均等化进程，会在相当程度上缓解社会矛盾，化解社会风险因素。
    以民富优先破题收入分配改革。客观地说，我国的经济增长方式存在着某些国富优先的突出特征：GDP增长速度快于城乡居民收入增长速度。
    “十一五”期间我国GDP年均增长11.2%，城镇居民人均可支配收入9.7%，农村居民人均纯收入8.9%。国家财政收入增长大大高于城乡居民收入增长速度。2000年～2010年我国财政增长平均在24%左右，比同期城乡居民收入增长3倍左右。国有资本扩张速度快于GDP增长。2005年～2010年，国有企业资产总额从25.4万亿元增加到52万亿元，年均增长20.5%。
    应当承认，国富优先的发展倾向适应了改革开放之初我国处于生存型阶段、私人产品严重短缺的特定背景，并为我国尽快做大经济总量起到了历史性作用；但也要看到，随着内外发展环境的变化，国富优先发展战略难以解决不断扩大的贫富差距，难以实现居民收入同经济增长保持同步，难以释放全社会巨大的消费潜力。破题收入分配改革，重在实现由国富优先向民富优先的转变，使释放社会总需求成为社会增长的主要支撑力。为此，应当加大国民收入分配结构调整力度，明显提高劳动报酬在国民收入分配中的比重；加快推进农民工市民化进程，尽快让农民工成为历史；加快城乡基本公共服务均等化进程，切实改善民生。
    为此，根本之道是着力扩大中产阶层的比重。中产阶层是扩大消费的社会主体。中产阶层具有稳定的职业和中上水平收入，而且收入稳定。有研究指出，占人口不到25%的中等收入者，其消费约占社会消费总量的50%。有学术机构测算，若以收入等组合标准来测算，我国的中等收入群体约为2.4亿人，约占23%。未来10年我国要基本实现消费主导的目标，中产阶层比重至少应当在40%左右。推进有利于中产阶层发展的结构性改革。我国纳税的主体是需要尽快成长的中等收入群体，需要在结构性减税上破题；建立健全居民财产权保护制度，使中等收入群体对政策具有稳定的预期和现实的保障；进一步完善就业和创业体系。
    以公开透明为重点建立收入分配的基本制度。公开透明是理顺收入分配最基本的制度。如果公开透明做好了，从“三公”经费公开开始，很多事情都能寻求较好的解决办法。
    尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度。这是杜绝灰色收入，健全收入分配体系的前提；逐步全面推进官员财产公开。财产公开不是一个技术问题，是一个决心和判断问题。推进财产公开对我国的收入分配改革、解决腐败问题是一项重大的基础性工作，对于理顺收入分配关系是一个决定性的措施。以加快“三公”经费公开透明为重点，管好政府的“钱袋子”，对降低行政费用、调节国民收入分配格局意义重大。
    政府作用：如何适应走向消费主导的大趋势推进政府转型？
    2003年SARS危机时，我们提出“从经济建设型政府向公共服务型政府的转型”。今天看，消费主导的转型与改革最大的挑战不是经济社会本身，而是政府转型。能不能改变增长主义政府倾向，走向公共服务型政府，牵动影响着消费主导的转型与改革全局，决定着经济发展方式转变的未来。
    要不要明确以公共服务为中心的政府职能转变？我国是一个经济转型的大国，发展是解决问题的重要基础，以经济建设为中心是国家在相当一段时期内的行动纲领。问题在于，在市场经济体制初步形成以后，经济建设的主体发生了历史性变化。政府以公共服务为中心不仅与 “以经济建设为中心”并不矛盾，相反，政府以公共服务为中心才能更好地实现“以经济建设为中心”。
    第一，企业已成为经济建设主体。当前民营经济有了长足发展，我国新增GDP的60％、新增就业岗位的70％都是由民营企业提供的。 政府继续以经济建设为中心，容易扭曲投资消费关系，不利于消费主导的经济转型。
    第二，要保证全社会以经济建设为中心，政府就必须以公共服务为中心。新阶段经济建设的主体是企业、是社会，政府的主要职能是要创造一个公平竞争的市场环境。这样，才能为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。就是说，在社会主义市场经济体制基本形成、企业成为市场竞争主体的条件下，政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。
    第三，政府的核心职能应当是提供公共服务和创造环境。在市场经济微观基础已经形成的前提下，政府应该从构建市场经济微观主体转变到通过良好的公共服务创造并维护公平竞争的市场环境。
    第四，政府大大强化经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务，经济的公平可持续发展才有保障。要不要坚持市场主导下发挥政府的有效作用？近年来，有一种值得注意的倾向是，把我国30年经济增长的奇迹归因于“政府主导”，把“政府主导”作为“中国模式”的要件，甚至等同于“中国模式”。2012年初，笔者去南非考察，在与南非学术界的朋友讨论时，他们很重视借鉴我国经验。笔者问他们怎么理解？有学者说主要经验有两条：政府干预+国有化。听后，引起我的思考：“政府主导+国有经济”是反映了“中国模式”，还是曲解了社会主义市场经济的改革实践？不管怎么说，如何定位政府在市场经济中的作用，的确是坚持社会主义市场经济改革方向的突出问题。事实上，正是市场化改革才形成了我国经济30年高速增长的体制基础。从现实来看，把政府主导等同于“中国模式”有可能误导改革，耽误改革。
    政府主导型增长模式在现阶段的缺陷比较突出。投资拉动、出口导向型增长难以为继，其背后是政府主导型增长模式的问题。政府主导型增长模式所积累的结构性矛盾和问题仍在加剧。其中一个突出问题是，重视解决眼前的紧迫性问题，忽视深层次的中长期问题；重视解决周期性矛盾，忽视结构性矛盾。由此，习惯于用短期工具处理长期问题，导致短期问题长期化、周期性问题结构化。市场化改革远未完成。未来5到10年，收入分配体制改革、财税体制改革、资源要素市场化改革和垄断行业改革等，都处在改革破题的关键时期。在这个特定背景下不适当地强调和宣扬“中国模式”，忽视体制机制中的深层次矛盾问题，有可能使我们的判断出现严重失误。
    要不要以公共服务为导向调整中央地方关系？多年来，政府主导的经济增长模式迟迟难以改变，根源在于中央地方关系以经济总量为导向，而非以公共服务为导向。客观地看，经济总量导向的中央地方关系在相当一段时期内，在调动地方政府发展经济的积极性上发挥了重要作用，但在形成全国统一大市场的当前已经弊大于利。面对消费主导经济转型的新形势，实现中央地方关系从以经济总量为导向向公共服务导向的转变，成为新阶段政府转型具有全局性意义的一项重大课题。加快中央地方财税体制改革，建立中央地方公共服务分工体制，对于系统地改变地方政府增长主义倾向，增加公共服务供给，改善居民消费预期，将为推进消费主导的经济转型奠定坚实的体制基础。
    要不要承认政府自身利益形成的突出问题？把公共服务作为政府的核心职能，对强化政府公共利益代表角色提出新的要求。政府能不能克服自身利益、既得利益，重返公共利益代表角色，决定着经济社会转型与改革的成败。由于部门利益、行业利益、地方利益的普遍存在并且日趋于强化，有些改革的惰性很大，消费主导经济转型在多方面很难真正破题。在这个特定背景下，能不能在深化政务公开改革的同时，尽快实现财政预算公开、官员财产公开，在建设阳光政府和有效监督政府上有新突破，对有效改变利益关系失衡，加快消费主导的转型与改革十分关键。
    着眼于我国中长期公平与可持续发展的基本目标，加快推进消费主导的经济转型与改革，既是短期政策的着力点，又是中长期发展的战略重点；既是发展面临的突出矛盾，又是转型与改革面临的重大挑战。如果我们能够把握历史机遇，在国家层面尽快制定消费战略规划，尽快确立未来5～10年拉动消费的预期目标，并作为政府工作的重点约束性指标，自觉主动地解决经济下行深层次、结构性、体制性的矛盾和问题，就有可能实现中长期稳增长的基本目标；就有可能为未来10年、20年的可持续发展打下具有决定意义的基础。
    责 编／凌肖汉