陶郁：铁路市场化会有什么影响？

    与人民共和国同时建立的铁道部，历经六十余载风雨后，终于在2013年3月成为了历史。按照国务院机构改革方案，中国铁路系统将进行以政企分开为目标的改革：原本属于铁道部的行政管理职能被划入交通运输部，主要由新组建的国家铁路局承担；而原本铁道部实际上具有的企业经营业务，则由新组建的中国铁路总公司继续开展。
    方案甫一出台，原本就广受关注的铁路系统再次成为举国聚焦的热点话题。无论在网络上还是在现实中，人们都表现出对了中国铁路系统下一步改革方向的巨大兴趣和热切关心。不少国内媒体甚至国际媒体都在追问：中国铁路系统的未来将是什么样的？而对于更多需要搭乘火车出行的旅客来说，票价和安全则无疑是最需迫切关心的两个问题。
    预言中国是否会像其他许多国家一样，从此让铁路系统走上市场化甚至私有化的道路，如今尚且为时过早。况且，巨大的路网规模和沉重的运输压力，也使中国铁路系统具有许多独特的属性。然而，他山之石，可以攻玉；观察和其他国家铁路改革的历程及其结果，或许能够帮助我们更合理地想象与理解中国铁路的未来发展。
    从这个意义上说，两位英国专家的最新研究成果十分值得我们重视。努尔利斯(Richard D Knowles)教授就职于英国萨夫德大学城市变迁研究中心；在不久前发表于《环境与规划》(Environment and Planning A)期刊的一篇论文中，他回顾了英国铁路自1993年实现私有化以来的绩效表现，特别分析了最近一次全球金融危机对英国铁路外包项目的影响。伊万斯(Andrew W Evans)教授就职于伦敦帝国理工学院交通研究中心；在即将发表于《交通经济学研究》(Research in Transportation Economics)的论文中，他探讨了铁路私有化对运输安全的影响。
    私有化的经济后果：不确定性大
    根据努尔利斯的介绍，英国铁路的市场化改革始于1994年，至1996年基本完成；在此过程中，不仅包括铁轨、站台和信号系统在内的铁路基础设施被私有化，而且铁路营运业务也被完全拆分发包，其中：客运业务被分别承包给了25家私有企业，而货运业务则被分别承包给了7家私有企业。
    英国铁路系统市场化改革的指导原则，是通过引入私有企业和市场模式以加强该领域的竞争，同时达到提升服务质量和降低市场补贴的双重效果。就客运业务而言，在外包服务竞标中获胜的企业，其计划方案往往要求更少的政府补贴或能为政府提供更高的承包收入，同时承诺不断为改善服务质量而增加投资。
    在英国对铁路系统进行市场化改革之前的30年间，铁路客运量并没有明显变化；然而，从市场化变革开始，直到本次经济危机于2008年底爆发之前，搭乘铁路出行的人数几乎每年都在增加。无论政府还是承包企业，事前都对此估计不足。同时，虽然企业和政府在承包和同签订之初约定了每年的绩效标准，但一些得到承包权的企业却无法有效兑现承诺。由于上述原因，英国政府对于铁路的补贴在2001年到2007年间增加了5倍，未能充分实现通过市场化削减政府补贴的预期目标。
    随着第一轮承包合同陆续到期，英国政府自2003年开始着手对其铁路系统进行第二轮外包招标。在吸取先前经验的基础上，此轮投标的合同期间更长，以确保承包企业对那些获益周期相对较长的项目进行投资，并减少铁路承包合同受短期经济萧条影响的风险。然而，即便如此，经济危机依然给市场化运营的英国铁路带来了巨大压力。随着政府对于铁路投资不断减少，承包企业必须通过削减开支和增加收入以维持运营。这种情况下，一些承包企业不得不通过降低营运密度和裁员来降低成本；但在无优惠的情况下，英国非高峰期铁路票价仍高居欧洲首位。
    因此，努尔利斯认为，市场化对铁路系统的发展可能具有复杂的影响。市场化确实能够降低铁路系统的单位运行成本，从而提升其经济效率；但与此同时，如果市场化与运行压力增加、宏观经济疲软与政府削减开支等因素同时发生，也可能增加铁路系统的运行风险，促使铁路承包商采取裁员、削减车次与提升票价等方式保证其利润空间。而市场化能否真正实现减少公共财政对铁路的补贴，则取决于上述两方面因素如何综合作用。
    同时，努尔利斯也发现，期限较长的承包合同，往往更有利于铁路运营商应对经济危机等外在冲击所带来的风险；而随着市场化进程不断加深，被拆分的客运市场又逐渐整合到了几家主要的运输集团手中。
    私有化的安全后果：不会降低安全性
    与专注于铁路系统经济效率的努尔利斯不同，伊万斯在其论文中则重点探讨了市场化和放松管制对铁路系统安全可能造成的影响。
    按照伊万斯的总结，认为市场化可能会增加铁路安全风险的理由主要有三个方面。第一，原本由同一组织提供的产品和服务，在市场化后可能会由多个组织提供，增加了确定责任和协调行动的困难；同时，与安全有关的信息必须跨越组织边界进行传递，降低了效率和可靠性。第二，新近进入市场的企业可能缺乏铁路安全经验，且市场化和放松管制可能会改变人们的工作习惯，从而增加风险。第三，私营企业可能为了降低成本和提高利润，而减少对于安全领域的投资。
    伊万斯对日本和英国铁路系统的安全性进行了考察——这两个国家先后于1987年和1994年对铁路系统进行了市场化改革。在此之前，日英两国与铁路有关的事故均已呈现出持续下降的趋势。统计结果显示，铁路系统的市场化改革并没有改变这种趋势。因此，尽管人们习惯于相信市场化改革会对铁路交通安全带来更大风险，但这些被普遍接受的看法至少在日本和英国并不成立。
    不过，伊万斯也指出，虽然市场化和放松管制不会降低铁路系统本身的安全性，却可能促使一些人使用风险更高的其他交通方式来替代铁路运输，从而在理论上依然有可能增加社会的整体交通风险。
    应该指出，中国拥有世界上第三大的铁路网和全球最大规模的高铁网络，以世界铁路6%的营运里程承担着世界铁路24%的运输周转量，这是英日两国铁路系统所无法比拟的；而且，政企分开之后的中国铁路是否会进一步加强市场化程度，目前还有待继续观察。但是，铁路不仅是关乎国计民生的经济命脉，又与许多普通人的工作出行密切相关；因此，这个系统的变化前景格外值得人们关注。从这个意义上说，努尔利斯和伊万斯的研究虽然看似与中国并无直接关系，但他们通过分析英国和日本铁路市场化改革所揭示的某些机制，或许能够帮助我们对中国铁路系统改革的可能后果做出更加理性地观察与更负责任地讨论。
    参考文献
    Evans, Andrew W. 2013. “The economics of railway safety”, Research in Transportation Economics, Available online 16 January 2013, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0739885912002077.
    Knowles, Richard D. 2013. “Railway franchising in Great Britain and effects of the 2008/09 economic recession”, Environment and Planning A 45: 197-216.