冯奎：突出农民工问题提升城镇化质量

    2011年中央经济工作会议，提出要重视农民工面临的问题和困难。这表明，农民工作为城镇化的主体得到高度重视；针对农民工进城生活工作，一系列城镇化政策将要加速研究出台。在城镇化率接近并将超过50%的临界点上，中央提出要逐步解决农民工问题，提升中国城镇化的质量，具有长期和深远的战略意义。
    农民工问题是中国城镇化的核心
    城镇化是人口向城镇集中的过程。这个过程既体现为城镇数目的增加，也体现为各城镇人口规模的扩大。广义说，城镇化也包括既有城镇的现代化水平不断提升。就我国的城镇化而言，当前面临的核心问题是如何转移农村人口。中国城镇化的主体是农民工，中国城镇化面临的最大挑战就是逐步解决好农民工的问题，让他们能够在城市里安居、乐业，享受到均等的公共服务，从身心方面全面地融入到城市的经济和社会中去。
    中央经济工作会议历来重视研究城镇化问题，重视研究中国城镇化的核心问题和面临的各方面紧迫性任务。2009年中央工作会议提出积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平；提出放宽中小城市和城镇户籍限制，提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平。2010年中央工作会议提出，合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界、形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。也指出要重点做好农村转移劳动力工作。
    值得高度关注的是，2011年中央工作会议明确、集中地提出要解决农民工问题。会议提出，要重视农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业、居住、医疗、子女入学等方面遇到的困难，有序引导符合条件的农民工进城落户。对于农民工住房困难，也要逐步解决。
    2011年中央经济工作会议并没有过多论述城镇规划、城镇格局、形态等内容，而是直接抓住农民工问题，一方面是因为城镇规划、格局和形态等重大问题更宜在“十二五”开局之年作为重点任务；另一方面，也是根本的原因在于，农民工问题对于中国城镇化发展、对于经济和社会全局所具有的重大而深远的意义日益显现出来，引起了决策层面的高度重视。
    从总体来看，2009年我国城镇人口比1978年增加了4.5亿，其中1.9亿为农业户籍人员，占城镇人口增长的42.2%。另据有关统计测算，对于沿海省市如北京、上海、天津、广东和浙江，农民工对城镇化率的贡献率分别为34.0%，30.6%，25.4%，20.8%，15.5%（以上贡献率主要是因为进城农民工增多，分子变大）；对于沿海各省市如重庆、四川、河南、安徽和湖南，农民工对城镇化率的贡献率分别为6.6%，3.4%，4.2%，4.1%，3.7%（以上贡献率因为农民工离乡增多，分母变大）。
    农民工数量庞大，同时他们在城镇又以流动就业为主，并没有完成农村人口向城镇的定居过程。这使得中国特色的城镇化与农民工问题密不可分。近年来，学者们不断认识到，中国城镇化的主体就是农民工；中国城镇化的核心问题就是农民工问题。解决好农民工问题，帮助农民工进入城市，就可带动各方向消费；就能够通过“减少农民、富裕农民”，解决三农问题；就能够弥补城镇劳动力不足的问题，提升城镇竞争力；就能优化城镇资源配置，充分利用城镇基础设施和公共服务，实现集约化发展。如果说最大和最雄厚的内需是城镇化，那么农民工问题解决得好，内需就能得到激发，就能为中国经济找到持续而强劲的动力。
    抓住一系列现实问题，合力攻坚
    中央工作会议提出，要高度重视解决农民工在城市的生活工作问题。中央提出这个任务，着眼点和着力点在于，要动员各方面力量，解决城镇化发展过程中已经或正在累积起来的各种或明或暗的问题。这是因为中国城镇化已经进入了中后期发展阶段，进入了需要更加注重质量提升的阶序引导符合条件的农民工进城落户，一系列配套措施有望继续出台。
    解决城镇化的问题，需要加强各方面的统筹协调。先以养老保险统筹为例。目前的统筹款模式有所谓“广东模式”，“浙江模式”，“上海模式”等等，统筹层次不统一，又被分割在2000多个统筹单位（多为县区）内运行，这为未来全国性的跨区域的统筹增添了难度。再以户籍制度改革为例：目前重庆、成都市都明确提出户籍制度改革仅适用于本地居民，广东等沿海省份在“户籍积分落户”等制度文件里，较多地支持了本地居民。这些改革措施会强化和沉淀本地居民的利益，一定程度上会累积新的矛盾，会阻碍全国统一的农民工劳动力流动市场的形成。在城镇化发展的新阶段，农民工问题将成为城乡之间、区域之间、东中西部之间加强协调的重要环节和内容。
    针对城镇化的一系列问题，我们需要拿出改革的办法。城镇化过程中出现的问题，大多数都是前所未有，原先的一系列制度设计不能有效地应对当前的问题。比如各地基本养老保险条例中都规定，必须在一个地方累计缴费满15年以上才能享受退休待遇。对于养老保险来说，这个最低时间要求明显带有“城镇”色彩。对于进入城市的农民工来说，很难满足这样的条件。再比如广东、北京等地的农民自建的“出租屋”，解决了农民工的居住问题，也用于对外租赁。但这些出租屋是在集体土地上兴建起来的，根据相关法律规定，集体土地不能用于房屋开发和经营。
    创新社会管理，化解新型“二元”矛盾
    城镇化，是经济问题，也是复杂的社会问题。城镇化给社会管理带来新的课题，而良好的社会管理创新则能够促成有质量的城镇化。
    2009年的中央经济工作会议，强调要围绕加大经济结构调整力度，积极稳妥推进城镇化。2010年的中央经济工作会议，着重围绕经济结构战略性调整和增强经济发展的协调性和竞争力，提出要合理确定城镇的功能定位、产业布局，形成城镇化新格局。
    与2009年、2010年相比，2011年中央经济工作会议则更加强调要保障和改善民生、加强和创新社会管理，推动农民工问题的有序解决。这就要求我们需要在加强和创新社会管理这一重大背景下，认真对待当前城镇化的热点，重新认识城镇化的难点和重点。
    从2011年一些重大社会事件来看，城镇化的热点问题，相当一部分起因于农民工不能与所在城市全面融入。曾经占据主导地位的城乡二元结构矛盾依然存在，在一个城市内部，外来农民工与本地居民之间新的二元矛盾又已浮现。在有的城镇，外来农民工与本地居民贫富悬殊拉大，居住环境差距明显；在有的城镇，本地人享受各方面福利待遇，没有户籍的外来人口享受不到这些待遇；在有的城镇，当地政府聘用本地户籍人口管理外来人口，社会纠纷有时得不到公正处理。广东等地出现的恶性事件，正是发生在一个城镇之内，由当地人与外地人的“二元”矛盾所激发，其原因就是城镇化过程中的社会管理、城市管理跟不上所致。
    本世纪以来，中国经历了人类历史上史无前例的城镇化进程。这一进程最直观的体现就是数亿大军从农村到城市。在未来三十年甚至更长时间，中国许多地方的城镇化速度虽然会有所减弱，但仍将持续一贯的增长态势。与此同时，各地城镇还有一个任务就是消化、融合已在城镇就业但尚不能完全融入城镇的外来人员。对于城市来说，这是一个吸纳和融合的长期过程。
    逐步与有序地解决农民工问题
    农民工问题涉及面既广又深。解决农民工问题既需要战略上高度重视，又要战术上精心把握。“高度重视”，“逐步解决”、“有序引导”就是应该把握的行动指南。
    首先要认识到，稳步推进农民工变成市民，关系到上亿人口的切身利益，不能不急；同时也要考虑到城镇是否有足够的承载能力，不能操之过急。北京等特大城市面临着水资源、交通等多方面约束因素，在放开户籍方面尤需谨慎。一些地区如重庆市的人口过多地集中于小城镇，也引起了小城镇不堪重负。大中小城市和小城镇如何合理分流农民工，是个极其重要的城市化路径选择问题。
    其次，要抓住重点，要集中力量解决好若干关键性的农民工群体融入城市的问题。其一是3000万举家外出打工的农民工在城市生活工作的问题。其二是针对所谓二代农民工在城市生活安居的问题。上世纪80年代以后出生的农民人口，他们融入城市的愿望更加迫切，解决好他们的身份转换，对于城镇化的质量提高有着显著意义。
    第三，着眼长远，着力提升农民工在城镇的生活和就业能力。从下一代出发，为农民工子女创造良好的教育条件，加强技能培训，使他们能主动地适应城镇、融入城镇，在城镇中自我成长、自我发展。
    作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心
    来源:中国发展观察