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陈玮 耿曙:发展型国家的兴与衰:国家能力、产业政策与发展阶段

http://www.newdu.com 2019/8/13 爱思想 陈玮 耿曙 参加讨论

    
    
    【内容提要】文章通过对既有文献的梳理与分析,归纳出解释发展型国家兴衰转变的两大视角:“结构视角”与“机制视角”。前者从“国家能力”出发,认为国家能力的削弱是导致发展型国家衰落的原因;后者从“产业政策”入手,认为产业政策在发展早期有效而后期无效,这才是问题的关键。在此基础上,文章进一步建立了“信息”与“规模”的框架,完善了上述“机制视角”。在“机制视角”的逻辑下,“发展型国家”这一政府介入的形式虽然在东亚国家终结了,但是对于广大仍处于追赶阶段的后发展国家而言,仍然值得借鉴。
    【关键词】发展型国家、全球化、发展阶段、产业政策、创新政策
    作者简介:
    陈玮,华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员。
    耿曙( 通讯作者),浙江大学公共管理 学院社会学系研究员、博士生导师。
    发展型国家的衰落之谜
    “如何有效促进经济发展?”是近两百年来世界各国关注的焦点,也始终是政治经济研究的核心。市场失灵的存在成为政府介入经济的敲门砖,而发展研究关注的问题也更多围绕着“政府如何介入经济”展开。一方是支持政府主导的方式,以选择性的产业政策为典型手段(李斯特,1983;格申克龙,2012);另一方则是支持市场主导的方式,主张政府应以保障市场有效运行的中性制度为主(哈耶克,2003a、2003b)。随着拉美国家的自由主义和依附理论发展策略的失败,以及第二次世界大战后日韩等东北亚经济体的成功,政府主导这一模式稍占上风,终而形成了“发展型国家”模式(Johnson,1982;Amsden,1989;Wade,1990),受到众多后发展国家追捧,一时蔚为潮流。
    然而,经过二三十年成功发展之后,从20世纪80年代开始,这些老牌的发展型国家频频出现问题。日本经济在20世纪80年代末开始衰退,进入所谓“失去的二十年”;韩国在1997年的金融危机中受到重创,又在新世纪第二个十年,显露出发展疲态;我国台湾地区在进入新千年后增长明显趋缓,发展前途迷茫。上述现象引发了人们对发展型国家这一模式的质疑,从而引发了“发展型国家是否消亡是否该被遗弃”的争论(朱天飚,2005、2006;陈尧,2006)。
    若要回应上述争论,首先要找出导致发展型国家由盛转衰的原因。针对发展型国家的衰落,现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两大要素展开争论。前者争论立足于“政治结构”,一方认为全球化带来的外部制约与一国内部利益集团的壮大,削弱了国家能力,导致发展型国家失去对经济的掌控从而造成衰落,这是典型的“结构视角”(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994;Pempel,1999;Haggard,2000)。另一方则认为,不论是全球化或是内部利益团体,都不必然削弱国家能力(Evans,1997;Weiss,1997、2000)。而围绕“产业政策”的解释则立足于“政策工具”层面找原因,认为一国或地区在追赶阶段的条件有利于产业政策的成功,而领先阶段的条件则不利于产业政策的成功,这种从发展过程探讨产业政策成败的解释属于“机制视角”的范畴(朱天飚,2006)。但是前人的“机制视角”只是零星提出,并未做系统的阐述,因此难以回答“为何产业政策的成效有阶段差异?”有鉴于此,本文在相关文献的基础上,发展出“信息”与“规模”两要素框架,进一步完善了上述“机制视角”的解释。同时基于对日本、韩国以及我国台湾地区的发展经验的研究,帮助充实与验证此一框架。本文的“机制视角”解释意味着,我们不能直接抛弃“发展型国家”的模式与策略,应该根据自身所处阶段进行相应的调整与抉择。
    发展型国家的特质:“政治结构”与“政策工具”
    “发展型国家理论”本质上描述的是一种政府与市场的关系,主张政府主导市场具有相当的优越性,政府能够以整体经济发展为目标,利用有选择的产业政策,实现国家经济的高速增长。这一理论源自于约翰逊对日本战后经济模式的总结(Johnson,1982)。此后,东亚经济体仰赖类似发展策略相继崛起(Amsden,1989;Wade,1990),让这一理论声名大振,吸引了一大批学者的目光(Önis,1991;Woo-Cumings,1991)。随着越来越多的研究者进入这一领域,发展型国家理论的适用范围也已经扩展至东亚之外的国家或地区,如巴西、以色列、土耳其、法国等(陈尧,2006)。
    虽然研究者众多,但是对于发展型国家特征的概括,并未取得一致结论,甚至显得纷乱无章。而发展型国家的特征,正是我们理解其盛衰的关键。本文通过对前人文献的梳理(如下表1)后发现,几乎所有的学者在概括发展型国家特征时都包括:(1)国家能力(如优秀官僚与国家自主)与(2)产业政策(如干预市场与扶持产业)两点。前者指政治结构,后者凸显政策工具。其他所谓特征或者是产业政策的某种表现形式,并非发展型国家所必须具备,例如压制劳工,控制金融等(Wade,1990);或者仍然属于国家能力的范畴,例如王振寰(2003)提及的政企关系,郑为元(1999)提出的权变性特征等。所以作者认为产业政策与强势国家是发展型国家的主要特征,前者是工具手段,后者是执行前提,两者相辅相成。
    所谓产业政策,就是国家集中有限资源扶助特定产业,意图通过特定产业短期快速发展带动整体经济发展。产业政策是国家介入经济的最重要的手段,具体可以表现为:(1)关税保护(包括出口补贴、进口配额等),如早期的英国与美国(张夏准,2009);(2)资金支持,如19世纪末至20世纪初的德国(格申克龙,2012);(3)财税补贴,如第二次世界大战后的日本(Johnson,1982);(4)用行政指导干预价格制定,意图取代市场机制,如苏联的计划经济(格申克龙,2012)。作为国家,可以选择上述一种或多种手段的组合对经济进行干预。
    至于国家能力层面,这涉及如何保证产业政策的制定与执行。制定与执行向来是产业政策备受关注的两个方面(Johnson,1984)。发展型国家理论的支持者无一例外地都提出了“强势国家”来解决这两个问题。首先,国家相对于社会的“自主性”(state autonomy)让国家能够不受特定利益集团左右,制定出有利于整体利益的发展政策;其次,凝聚高效的官僚体系,能够有效地将产业政策落到实处。可以说,强国家的“政治结构”保证了产业政策的成功。
    “国家能力”与“产业政策”两个基本特征的提炼,将有助于我们厘清发展型国家的特质,也为我们分析其衰落提供了考察的重点。虽然有学者找出诸多方面的原因对此进行解释,但是万变不离其宗,作者通过梳理这些解释的逻辑之后发现,目前的解释大多围绕“政治结构”层面展开,只有部分学者从“政策工具”入手。本文将对这两大文献进行梳理与分析,并在前人基础上补充发展,进一步完善既有解释。
    发展型国家兴衰的结构解释
    针对发展型国家的衰落,大部分学者的解释逻辑都是围绕“国家能力衰微,所以导致发展型国家衰落”展开。不论是代表“外部结构制约”的全球化浪潮(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994),还是代表“内部结构制约”的利益团体崛起(Pemple,1999;Haggard,2000),最终都会强烈削弱国家在经济调节中的能力,从而引发经济的脆弱与增长的停滞。换言之,在结构解释的框架中,发展型国家只是特定历史条件下的产物,当结构条件发生变化时,原有的政商关系便无法维持,“发展型国家”这一发展模式也该被抛弃。那么,是否的确如此?作者将通过对既有文献的梳理与分析,结合发展型国家的历史经验,从理论与经验层面,对上述结构解释提出质疑。
    结构制约的解释分为两类,第一类观点认为发展型国家的衰落源于全球化带来的外部制约。对此,相关学者认为,随着20世纪80年代全球化的深化,以及与之相伴的自由主义思潮的蔓延,国家能力的衰落在东北亚诸经济体接连发生(王振寰,2003;朱天飚,2005)。全球化通过两个渠道削弱发展型国家的经济。首先,全球化(例如WTO)要求贸易双方打开国门,减少保护,政府因此被迫退出。对于面临先进国家(如欧美)以及后进国家(如中国和东南亚国家)双面夹击的东北亚诸经济体而言,缺少政府扶持会使产业在国际贸易中的竞争力大大减弱,导致出口受挫,经济衰退(Hayashi,2010;Moon&Prasad,1994)。其次,最近一波的全球化(始于20世纪80年代),不仅是货物贸易的流动,更是金融资本的全球化流动。资本市场的全球化,使得一国企业融资渠道多样,不再受制于本国政府提供资金支持。两者都意味着国家对企业的约束效力减弱,对经济的调控能力降低,国内经济在面对全球市场时更脆弱。如韩国、泰国、印尼之所以深受亚洲金融危机的影响,正是金融自由化后,国家对经济失去调控能力的后果。
    第二类观点认为发展型国家的衰落,其实源于国家内部的结构变化,尤其是利益团体兴起,形成对国家能力的制约。根据奥尔森的利益集团理论,发展型国家扶持特定产业做大做强,因此极容易形成利益团体(奥尔森,2007)。随着经济的发展,利益团体实力壮大,足以与国家抗衡,不再甘于受国家领导。由于利益团体维护自身权益,往往与社会整体利益冲突,而且可能渗透、俘获国家机关,或者抗衡、节制国家机关,令国家丧失自主性,阻碍既有的发展规划。因此,发展型国家“唯经济发展”的独立意志可能会瓦解,从而导致发展型国家的衰落。发展型国家广受诟病的政治腐败以及裙带资本主义(crony capitalism)便是国家自主性丧失的表现(Pempel,1999;Haggard,2000)。
    上述两类结构制约的观点虽然广为流传,却都同样未必成立(Evans,1997;Weiss,1997)。首先,全球化时代与国家能力的关系是不确定的,并非如大众观念上认为的,全球化必然导致国家能力衰落(Evans,1997),相反,国家也有可能适应全球化,从而强化其能力(Weiss,1997、2000)。诸多学者的实证研究发现,一国的贸易依赖度与该国的政府规模成正相关关系(Cameron,1978;Rodrick,1998)。这表明一国参与全球化程度越高,该国的贸易可能扩张,“国家”也可能越强。其次,利益团体兴起导致国家衰落的论点也未必成立。这一逻辑的隐含前提是国家与社会此消彼长的关系,若非“强国家—弱社会”便是“弱国家—强社会”。然而,早有学者指出,“国家与社会”是能够共同壮大的,“强国家—强社会”的结构模式亦有可能存在(Putnam,1993)。利益团体壮大无可否认,但是国家本身亦在成长与增强,形成如埃文斯(Peter Evans)所说的“嵌入性自主”(embedded autonomy)。一般而言,相对于商业集团,国家既能够保有自主性,又能利用商业集团推动政策执行(Evans,1995)。综上所述,既有研究已经说明,“结构制约”的解释框架存在逻辑上的不足,而几个典型“发展型国家”的发展经验,也与“结构制约”明显不符。
    首先是全球化导致“发展型国家”经济衰退的解释,与典型案例的经验均不太吻合。先看日本,作为最先崛起与衰退的发展型国家,其经济停滞发生在进入20世纪90年代之后,
        
    
    
    乍看之下似乎与全球化潮流有关,但细究原因却发现并非如此。由于日本已经迈过政府扶助的阶段,绝大多数的出口产业,都拥有强劲的国际竞争优势,自由开放的国际经贸体制,只可能有助产业做大做强,应不致造成长期经济停滞。因此,也有学者认为日本经济的衰落源于其政府的错误政策(黑田东彦,2004)。原来在面临美方压力下,日本签订弃守汇率的《广场协议》(1985),其出口一时受到挤压后,日本政府便放任财团大举转进股市、房产,从中炒作获取巨大的利益,造成20世纪80年代后期的金融泡沫与虚假繁荣,终于在80年代末,从股市到地产,纷纷发生崩溃瓦解,日本经济从此一蹶不振。换言之,日本的经济衰退与全球开放之间,似乎不存在之前所述的因果关系。
    其次看韩国,其经济起伏也与全球潮流并不一致。历经了20世纪60、70年代的高速起飞后,即便进入全球开放的80年代之后,韩国的出口贸易与经济增长,整体而言,仍维持相当高的水平。联合国商品贸易统计库数据(UNCTAD,2016)显示,韩国在20世纪80年代、90年代的平均出口增长率分别为15%和10%;人均GDP增长率水平分别为8.5%和5.5%。之后即便历经1997年亚洲金融危机的冲击,其增长表现仍然十分稳定。新世纪的前十年,其出口增长仍然强劲,达到12%,这一表现甚至高于20世纪90年代,其人均GDP增长率也将近4%左右。这样的增长水平,直到2010年后才有所放缓。因此,就时序来看,全球开放明显助长了韩国的强劲出口,与20年之后的经济萧条间,关系同样不很明确。与此同时,韩国资本市场的大幅开放,也未必与稍后的金融危机有关,因为当时韩国的坏账75%来自国内企业,这是因为政府银行携手的产业扶持政策,导致大型企业集团奇高的企业负债(Ernst,2000),所以金融危机本质仍为内部问题,与全球潮流关系不大。
    最后考察我国台湾地区的发展经验,情况比较类似韩国案例,其经济萧条也与全球转型趋势无关。不同于韩国的是,在全球化浪潮之初,台湾当局便极力调整迎合,1984年便推动“自由化、国际化、制度化”的经济新政,但与前述命题矛盾的是,即便推动调整开放,但台湾当局对产业与金融领域并未放松掌控。相反,为了更好地因应自由化带来的冲击,台湾当局制定并实行了一系列产业升级政策,规划产业的全球布局。在政府的强势推动下,才有信息产业的快速成长与全球扩张,顺利替代退场的传统产业,成为20世纪90年代的出口主力,将台湾推上出口与增长的双重高峰。全球化带来的是利是弊,其实非常明显。
    重新检视内部政商结构的变化,进而导致国家弱化、经济衰退的解释,在比对案例经验后,也同样漏洞百出。首先仍然是日本,其政商结构出现巨幅变化,很可能是经济衰退的结果而非原因。回顾历史,日本在20世纪70、80年代都是经贸官僚主导的政商关系格局,这种格局直到1990年之后才发生转折。由于前述的泡沫破灭、经济衰退,自民党内浮现不满与改革,也终于出现派阀竞争之外的路线分歧,终于导致执政党在1993年失去议会多数,终结了1955年以来的绝对统治地位。此后,政局屡屡起伏动荡,体制改革也提上议程,加上大藏省与经产省政策频频出错,让企业与民众顿失信心,直到2001年,开始进行官僚机构改革,行政官僚权限又被削弱,既有的政商互动模式也随之土崩瓦解。换言之,考察日本案例,与前述解释并不相符,不存在来自社会的商业或利益团体,在发展壮大后挑战或节制日本政府的施政能力。
    再看韩国案例,由于发展模式与政经结构使然,韩国经济一直由大型财阀集团(chaebol)所主导,因其富可敌国,与政府的关系一直相对平等,属于携手共进的模式。当然,在双方互动的过程中,关系仍然会有一些变化,例如进入20世纪90年代之后,财团势力越来越膨胀,政府力量则相对受到削弱,关键事例是在1993年,执掌发展规划的“经济企划院”遭受裁撤。即便“国家”相对遭到弱化,但在亚洲金融危机之前,韩国还是保持了傲人的GDP增长(年平均6.9%)。再往下看,韩国历经一系列后金融危机的改革,政府再次夺回对企业的监督掌控,但经济增长的模式与速度,仍与之前没有太大的区别,例如其出口仍然维持12%高速增长,GDP增长也有4%。从这个角度看,自20世纪70年代迄今,韩国的经济社会持续发展,利益团体也的确壮大,政商关系相对平稳,与近期经济萧条实在扯不上关系。
    最后,迥异于韩国案例,我国台湾地区的政商关系则历经了两次重大的结构转变。先是蒋经国时代的政治转型,历经政治自由化的纷扰与混乱,再到李登辉时代,又经过经济与金融的自由化改革,各种财团、利益集团、社会势力快速萌芽崛起,国民党主控的政商关系,早已一去不返,双方互动趋于对等,关系结构为之大变。但如之前所述,处于这个阶段的台湾,出口与经济均持续增长,经济发展并未相形失色。直到2000年之后,民进党开始执政,台湾政商关系的构成与形式,再次发生巨幅转变,政经新贵登场,政企双方更趋平等。当然,从此之后,台湾经济的确一蹶不振,但是根据学者分析,进入新世纪之后的台湾,一方面由于高端创新不足,其信息产业无法单靠加工制造来维系昔日辉煌;另一方面,台湾的服务业集中于旅游、饮食和交通等传统类型,均以岛内市场为主,缺乏可以进入国际市场的高端服务业(刘澈元、赵媛媛,2009)。这才是台湾地区经济趋缓的主要原因,与政商关系之间的联系有限。
    发展型国家衰落的机制解释
    对于发展型国家的兴衰转变,另一支文献关注“产业政策”这一政策工具的效用变化。此类文献最广为流传的观点是,发展型国家早期的成就离不开产业政策的成功,而产业政策只能在短期有效,其效用会随着时间的推移而减弱,由此造成发展型国家的衰落(Krugman,1994;顾昕,2013)。克鲁格曼对此有进一步阐释,他认为产业政策这种政府介入的方式,本质上是投入驱动而非效率驱动,只要能够动员到足够多的资源,短期的高速产出并不困难,但是在缺乏技术进步的情况下,资源收益递减,增长放缓乃至停滞是必然的。不难看出,克鲁格曼的解释是典型的新古典增长理论的观点。
    上述新古典观点的缺陷显而易见。事实上,后发国家在早期的高速增长阶段,也实现了产业升级与效率提升。这是因为有领先国家为其提供现成的技术,后发国家可以利用资源引进技术,再通过模仿与学习实现效率提升。因此,也有学者认为,“发展型国家兴衰”的转变肇因于一国或地区所处发展阶段的转变。当落后国家越接近领先国家时,便失去可借鉴模仿对象,产业政策发挥的余地就越小(余永定,2013)。针对这一观点随之而来的疑问便是,既然没有模仿对象,为何不能自主创新?
    实际上,许多后发国家在逐渐赶上领先国家时,政府都不遗余力地出台各种产业政策力图推动产业的创新能力,但是均效果不佳。在本文作者看来,产业政策难以推动创新,才是发展型国家由盛转衰的关键所在,但前述许多持阶段论的学者却都没有明确点明。至于为何产业政策在发展后期难以推动创新、又为何能在早期成功模仿?其中机制为何?现有文献对此甚少讨论,遑论系统阐述。朱天飚(2006)对此首先进行了阐释,认为早期经济结构单一,政府决策选择简单,所以产业政策容易成功,但是到了后期,随着一国的经济结构越来越复杂,政策选择也变得越来越困难,在信息匮乏的情况下,政府难以把握经济方向。但是上述解释稍嫌笼统,对于产业政策特质为何?为何此时能成功模仿,彼时却又短于创新的问题,也仍然没有给出明确的回答。
    由此可见,前人虽然提出了分析政策过程的“机制视角”来解释发展型国家兴衰的转变,却离完整尚远。鉴于此,本文拟在前人的基础上,提炼出产业政策作用的核心特征,并比较这些特征在早期“追赶模仿阶段”与后期“领先创新阶段”的不同作用机制。通过上述机制比较论述产业政策“长于动员模仿,短于激励创新”的特点,从而完善“机制解释”的框架。
    那么,产业政策在早期模仿阶段具备哪些优势?首先,政府在追赶阶段拥有信息优势。这种信息优势部分源自于格申克龙的“后发展优势”,先进国家既有的发展经验为后进国家提供了明确的发展方向。部分因为国家官僚精英对既有信息与整体信息的掌握优于分散个体(林毅夫,2012),能够保障有利于经济发展的产业政策的制定。不仅如此,明确的信息同时保证了政策的有效执行。国家自上而下主导的产业政策,不得不面临行政指导中的委托—代理问题。如何克服这一问题?既有研究表明,产业政策若想得到有力执行,需要清晰的量化指标,如GDP增量、FDI等类似指标(Rodrik,2009)。在信息明确的前提下,量化而清晰的指标更易获得,因此能够帮助强化官僚内部层级之间以及政企之间的监督管理。委托—代理问题得到最大程度解决,政策得以充分完整的落实。
    其次,一旦上述产业政策得到有效执行,就能引发企业跟进投入,形成行业规模优势,而规模优势也是国家主导的产业政策赖以制胜的法宝。显然,企业若想实现大规模生产,必须有大量资源投入。此时,产业政策便恰到好处地发挥了动员资源的功能。政府的行政指导,不仅能将资源集中到少数部门,创造企业规模优势,同时为了维持规模企业的生存,政府还控制了产业内的企业数量,避免同行业的恶性竞争。后进国家原本落后的企业,通过这样的扶持,在国际市场上也能够同先进国家的企业一决高下。
    然而,随着经济从模仿到创新的转变,原本成效卓著的产业政策可能适得其反。创新具备的某些特征,让产业政策原本在“信息”与“规模”方面的优势,最终却成为难以挽回的劣势。对技术创新而言,政府通过产业政策的扶持可能成了“好心做坏事”。那么,这中间的过程到底是如何发生的?
    若想解答上述疑惑,首先需要了解创新及其基本特征。熊彼特作为提出创新的始祖,将创新定义为“创造性破坏”,这是一种打破现有规则的行为(Schumpeter,1954)。这一行为的基本属性特征包括高度的不确定性与随之而来的高风险。因为创新行为拥有上述特征,与追赶阶段的模仿行为完全不同,所以国家主导的产业政策在领先阶段窒碍难行。产业政策在领先阶段的不足亦表现在“信息”与“规模”两个方面。前者导致国家无法制定出正确的产业政策,更无法推动政策的执行;后者则加剧了创新的风险积累。
    首先,创新既然是一种“创造性破坏”,也就是很难从既有规则获得可借鉴经验。没有学习的榜样,决策官僚也就丧失了信息优势,方向选择变得无法确定。在此情况下,上级给下级的行政指令往往变得模糊不定,继而影响到政策的执行。领先阶段目标的模糊性,使得早期清晰的考核指标荡然无存。行政指导中标准缺失的后果,便是上级对下级的监督滑落,政府对企业的掌控失效。创新阶段的委托代理问题愈发严重,滋生政策寻租行为,政策效力不断被腐蚀。
    其次,即便有精英官僚有勇气制定出具体的目标,也面临巨大的失败风险。创新本身高风险的特征就要求分散风险的战略,不能将“所有鸡蛋放在一个篮子里”,具体而言就是需要尽可能多的分散试错。然而,产业政策的战略却是集中资源,也就是集风险于一处。这就使得追赶阶段创造竞争力的规模优势,此时成为集聚风险的助推器。一方面,政府对企业的扶持会放宽企业的预算约束,降低企业的风险意识,使得企业的决策过程更加冒进,从而加剧风险。另一方面,集中投入大规模资源,不论从企业层面还是政府层面,都会造成巨大的沉没成本,引发决策的“路径依赖”(Arthur,1994),阻碍决策调整。随着投入的增加,改变错误决策的可能性越来越小,风险就在一次次投入下,如雪球般越滚越大,直至无法挽回(陈玮、耿曙,2015)。由上述分析可见,国家主导的产业政策原本在追赶阶段,通过集中投入创造的规模优势,到了领先阶段,在扶持创新行为时反而成了赤裸裸的劣势。
        
    
    
    正如表3所示,本文在前人基础上,从“信息”与“规模”两条机制出发,阐述了为何产业政策在追赶模仿阶段能够成功,而在领先创新阶段则窒碍难行的原因,从而完善了“机制视角”的解释框架。根据本文的框架,当一国进入领先阶段后,若仍然坚持原本的产业政策,恐怕无法避免衰落,若能够实现从产业政策到创新政策的转型,则更有可能成功。这一论断也可以从日本、韩国和我国台湾地区这三个经典“发展型国家”案例的发展经验得到说明。
    首先,日本作为最早的发展型国家,在第二次世界大战后的追赶模仿阶段,依靠通产省精英官僚的指导与监督,成功地执行了有选择的产业政策。通过塑造规模庞大的制造业企业,日本产业获得了巨大优势,到20世纪70年代末,日本汽车行业便已经可以与美国匹敌了(浜野洁等,2010)。然而,到了领先阶段,日本关键的产业政策却发生了方向上的巨大错误,不但没有抓住信息产业向个人计算机(PC)领域的发展方向,反而逆潮流,向相反的大型厚重计算机产业发展,使得日本早期引以为傲的半导体产业迅速衰落(汤之上隆,2015)。经产省领导下的众多国家级创新项目,如“通用京速计算机”、“信息大航海项目”,Asuka计划,或因目标模糊而失败,或因监督滑落而烂尾,又或者因为沉没成本巨大,持续投资十余年后才终于不了了之。
    韩国早期的发展模式参考日本经验,通过“经济企划院”制定产业政策,并且从经济、政治、人事多方位对企业进行严格监督,保证产业政策的执行。产业政策成功执行的效果也很明显:到1981年,韩国的产业集中度达到了62.0%,远远超过日本与台湾地区(Leeetal.,1986),让韩国的企业能够在国际市场上与日本和欧盟竞争。等到逐渐达到领先阶段后,韩国的策略虽然类似日本,但没有日本那般固守窠臼,政府在个别领域转变原本的发展模式,因此也没有日本那般严重,较早出现衰退。韩国在电子通信产业成功打败其竞争对手美国高通公司(Kim,2012),取得了行业的领先地位。即便如此,在整个产业发展的大方向上,韩国仍然模仿日本模式。在信息、电子通讯等产业逐步取得领先地位后,政府的介入方式,还没有从“生产追赶型”政策,迅速调整为“创新培育型”政策,因此出现创新不足的问题,终于在领先一段时间之后,产业也逐步走向平庸与式微,尤其在2010年情况愈发凸出。
    最后是我国台湾地区的案例。在二十世纪五十年代之后到九十年代,台湾当局在经济发展中一直扮演主要角色。通过执照发放、银行贷款等工具手段分配资源、扶助特定产业,同时不论对接受政府资助的企业还是分配资源的官僚,都能够严格进行绩效考核与监督(瞿宛文,2003)。在此基础上,产业政策得以执行,推动了台湾早期经济的成功追赶。台湾在20世纪90年代开始逐步转变原本有选择性的产业扶植手段,1991年提出的《促进产业升级条例》取代了早期的《奖励投资条例》,意味着台湾原本有选择性的产业扶助政策,正走向一般性的扶助政策,扶助主要给予有助于产业升级的研发过程,而非特定产业(黄宗昊、林冈,2015)。在20世纪90年代台湾电子信息产业的崛起与之后的领先发展,既有传统产业政策的贡献,又受益于政策的逐步调整。换言之,台湾的情况不同于韩国,后者在既有的方向上进步拔高,前者则不断进行调整适应,但两者类似的是,就整体产业发展的格局而言,它们仍然属于追赶模仿的模式,因此,当台湾希望独立走出技术创新的领域(例如生物科技产业)时,同样没能从“生产追赶型政策”迅速调整为“创新培育型”政策,也存在创新不足的问题,因此迄今未在产业技术上有所突破。其信息产业的发展优势,也在消费市场转型后(例如盛极一时的笔记本电脑生产),随着产品市场的成熟衰退而逐步走向式微。
    结论与启示
    本文通过对“结构视角”与“机制视角”的对照与分析,在前人研究的基础上,进一步完善了以“政策工具”为分析内容的机制解释。对于发展型国家兴衰的转变,作者认为源自产业政策与发展阶段是否匹配。后发国家在“追赶阶段”,能够制定和实施有效的产业政策,成功创造模仿经济。然而到了“领先阶段”,产业政策在鼓励企业创新、分散创新风险上成效并不显著,甚至可能形成负面效果,若继续沿用,经济自然会遇到障碍。上述观点,结合全球化时代的背景,对后发国家具有重要的政策意义。
    全球化时代的后发展国家,政府不仅需要扶持产业发展,而且也能够做好这一工作。产业政策对后发国家发展的必要性,早在一个世纪之前,李斯特(Friedrich List)便已经明确提出。他认为,后发国家发展初始,产业极端落后,产品缺乏竞争力,若依靠企业自身努力,极易被竞争环境淘汰,所以需要政府特别扶持,方能有突围发展的机会(李斯特,1983)。在全球化时代的今天,后发国家面对的国际竞争环境会更激烈。伴随着跨国企业的崛起,后进企业的生存空间更为狭窄,往往需要国家抬高其谈判地位、扶持其竞争优势。嵌入全球贸易程度越深,国内经济就越容易受到全球经济的冲击,也更需要国内政府提供保护(Katzenstein,1985)。
    对于全球化时代的领先国家,不仅不需要通过产业政策扶持产业发展,而且很容易形成反面效果。当产业已经升级到领先位置,企业需要通过自主创新创造市场竞争力时,国家的扶持与保护反而会弱化企业的创新激励,导致企业在全球竞争中失利。此时,国家应该在将“选择性产业政策”,转变为“普惠性创新政策”,鼓励创新网络的营造与知识产权的保护(Saxenian,1996),政府发挥弥补市场缺陷的作用。
    综上可知,在全球化时代,“发展型国家”模式并不会被世界所遗弃,成为全球经济的过去式。相反,在全球化时代,有些国家更需要“发展型国家”这样的发展模式;反之,有些国家的发展模式则需要迅速调整转型。发展模式的选择,全赖各个国家与各个部门的发展状况。选择政府主导的产业政策还是政府辅助的创新政策,应看各国与产业部门处于何种发展阶段。这一结论,对我们如何看待政府介入问题也给出了不同的思考方向。对政府介入的争论焦点,或许应该从“是否介入”的抽象思考,转向“何时介入、何时退出”的具体分析。
    参考文献
    陈玮、耿曙,2015:“政府介入能否有效推动技术创新?基于两个案例的分析”,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2015,3:76-84。
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