刘尚希：财政金融协同的目标应转向公共风险管理

    
    
    摘要：无论在理论研究，还是在实际操作层面，站在部门的角度看待财政和金融，已经成为一种习惯。本文提出，财政与金融具有内在的关联和共同的基础，过去被形象地以“连裆裤”来形容，要超越部门思维将财政与金融作为一个整体融合起来，两者要协同发力，去实现财政和金融的政策协同与改革协同。当前，财政金融协调目标要从需求管理转到公共风险管理。同时，在全面认识公共风险管理的基础上，以公共风险管理来推动财政与金融协同目标的实现，从而更有效地服务实体经济，服务宏观大局。
    关键词：财政金融协同；公共风险管理；需求管理；政策研发
    财政与金融是国家宏观调控的两大重要政策工具，也是配置资源的两种机制，共同为社会财富增长和财富管理提供确定性。新时代的财政定义是国家治理的基础与重要支柱，它既是改革的对象，也是各项改革的保障。国家治理在不同历史阶段的任何“破”与“立”，本质上是利益与风险的分配，最终都会归结为根植于社会共同体的财政的改革。观察财政改革，最重要的是要突破部门思维，须从国家治理的角度来看待和认识。金融是储蓄变投资的转化器，也是一种风险的分配机制。财政金融协同具有坚实的基础。不确定性成为当今时代的基本特征，财政金融协调的目标，应当从需求管理转到公共风险的管理。同时，也以公共风险管理来推动财政金融协同的实现。
    一、财政金融具有深入的协同基础
    财政金融在英文语境里，都可用Finance表示。财政和金融似乎是两个不同体系，但从源头来说，它们可能是一样的，源于社会的信用。这可从融资，价值和市场信用的基础，货币发行流通和财政收支，以及风险定价等四个角度来分析。
    从融资的角度来看，财政金融都是融资。股权、债权、税权都可以说是融资的概念，税权不能转让，征税是强制性的，它没有市场，而股权、债权是可以转让的，它有市场。从这一点来看，其实财政和金融有很多的方面是相同相通的。从价值和信用的基础来看，财政金融都是国家控制的一种制度规则，是一种历史构建。税收、货币、价值都是基于公共权力的存在。国家权力产生了税收、货币和国家信用。从货币发行流通和财政收支来看，财政与金融有内在关联。基础货币、货币乘数都跟财政关系在一起。铸币税是基于国家权力，是没有成本或成本极低的一种收入，这种收入毫无疑问应当算为财政收入。从风险定价角度来看，财政是金融的基础。风险定价的基准在无风险的国债。国债收益率曲线、信用评级、风险等级，其实都与财政紧密联系在一起，建立在财政基础之上。例如，涉及地方债务问题，金融机构或者银行看重的是地方财政信用等级高。如此，金融机构或者银行才会与地方政府去谈融资。例如，企业如得到财政资金的注入，这意味着企业获得增信。风险定价基准由财政提供。没有财政这个基准，金融风险定价就失去了参照系。从这一点来看，财政是金融的基础。
    二、财政金融协调的目标应从需求管理转达公共风险的管理
    财政政策和金融政策过去主要通过多种扩张性或紧缩性的政策相搭配，围绕弥补需求缺口或抑制需求过剩来做文章。在当前条件下，仅从需求管理框架来看财政金融政策已远远不够。从需求角度看，财政金融目标相对比较简单，其目标是稳定需求、减缓经济波动，如反通胀、反周期。而当前经济和金融运行状态与过去相比已发生很大变化，其中最大变化是金融与经济的关系。金融和经济两者已经在融合，经济的金融化成为一种基本趋势。这不仅反映在GDP比例上，还反映在金融交易和实体交易的融合上，现在实体交易和金融交易越来越融合在一起。此外，企业财务金融化，各种各样的资产也在金融化，实体企业金融资产占比不断提高，整个社会财富都在金融化，转化为一种价值信用关系。
    随着货币化到金融化，金融化再加上数字化，以及数字货币的出现，新的货币理论，即去中心化理论出现了。去中心化包含多层含义：货币发行去中心化、货币流通去中心化、货币回笼去中心化。随之而来，债务、税收、货币等基本概念需重新定义。去中心化以后，尤其是数字货币出来以后，一些传统的理论需要更新。经济结构性失衡产生各种不确定性，由此导致风险发生机制也发生改变，行为主体预期的模式也在进行调整。面对转型升级发展带来的复杂结构性问题，加之经济的金融化，仅靠需求管理已不可行。因此，随着现实情况变化，我们的思维要从需求管理的框框里跳出来，调整我们的财政金融目标。
    不确定性的风险已成为问题的根源。从这个角度来判断，财政金融协同的目标应当转向公共风险的管理。不是说需求管理不需要，强调供给侧结构性改革，实际上也表明需求管理满足不了现实的需要。其实，从需求管理到供给管理，再进一步就应是风险管理。这里的风险管理指的是公共风险管理。之所以从需求管理转向供给管理，再到公共风险管理，其根源就是不确定性风险越来越大。这不仅是一个程度的问题，也不仅是一段时期出现的问题，而是它越来越成为经济社会运行的一种本质。这与我们对现实社会的认知、判断是有直接关系的。过去认为这个不确定性就是一种偶然性，我们研究的目的更多是去找规律，但现在发现这个现实本身或者这个事件的本质本身就是不确定性，我们的目标是构建某种确定性，在某种条件下去找一种确定性，这就变成了所谓的寻找规律。
    谈及规律离不开条件。财政金融问题也要从哲学层面去重新认识，要有一种新的认识方法。传统的基于确定性的知识体系已不适应现实发展的需要，许多指标难以正确反映现实。在不确定的世界中，风险无处不在、无时不有，我们的目标和任务就是共同构建某种条件，从而构建某种确定性。基于此思路，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、宏观审慎监管应当是一体的宏观风险管理工具，三者不能分开。如分开，将面临新的风险，就是面临“拆弹”风险，一不小心“风险炸弹”就爆炸了，或者引发“连环爆炸”。2017年年底以来，旨在防范化解重大风险，财政和金融都在发力。但是，由于政策的不协调，引发了经济急剧收缩，尤其是对民营企业影响很大。因此，从财政金融协调角度来说，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、宏观审慎监管应放在一起来考虑，如果缺乏一种协调的机制，分开来实施这些政策和进行监管，很可能引发更大的风险，不是在管理风险，更不是在缩小风险，而是在制造风险。
    三、整体认识公共风险需从结构性失衡方面来分析
    风险可以表现在各个领域，虽然承担风险的主体不同，但风险的本质上是一样的。风险概念首先讲的是一种可能性，其次才是一种可能的损失。风险概念不是一种实体的存在，而是一种虚拟的存在。从思维方式角度，风险思维与常说的理性思维实际有很大区别。政府承担的是公共风险，而不是其他什么风险。我们在政策制定以及学术讨论中，常对风险进行领域区分。我们常谈财政风险、金融风险、房地产风险等，而很少去区分公共风险跟微观主体应承担的个体风险。公共风险与个体风险性质是完全不同的，尤其谈到金融风险的时候，往往没有区分市场主体，像金融机构它应当承担的风险和政府应当去承担的风险，这里面风险责任如何划分，这应该是当前宏观审慎需要考虑的大问题。
    如果说本该市场承担的风险，政府却介入，那就是越位了；如果市场的风险已溢出市场，变成公共风险，我们还看不见，那就缺位了。如何把握风险，是不是溢出市场，这是宏观审慎面临的一个难题。从微观审慎到宏观审慎是理念的变化，也是方法的调整，需强调从整体、公共性、系统性的角度来观察和认识金融风险。这是一个很大进步。然而，在现实中，金融机构和政府分别承担怎样的风险，风险如何界定是一个难题，要防范“大而不倒”风险。“大而不倒”意味着，一家金融机构具有的系统重要性，决定了如任其倒闭将引发严重的系统性危机，因此政府必将选择救助而不是任其倒闭。因此，当如此风险发生之时，是金融机构还是政府去承担此风险？这个问题的性质就发生了变化。
    美国金融危机为我们提供了丰富的研究案例，对我们控制风险、风险蔓延，以及强化金融机构作为微观主体的风险责任，都具有很好的借鉴意义。风险本身是有边无界，经济风险、财政风险、金融风险表现在各个领域，它们相互转化、相互叠加。金融部门倾向说财政风险金融化，财政部门倾向说金融风险财政化，因此风险本身无界，仅仅是存在的具体形式暂时不同。因此，说财政风险金融化或金融风险财政化，从整体来说没有什么意义。在汉语语境中，风险的概念准确表达了风险本质，风险就像风一样，既看不见也摸不着，但能感觉到。所以风险是没有界的，财政风险、金融风险可能都是一体的东西，只是我们站在不同的角度去看，看到了不同的形态，看到了不同的东西，实际上，往往说的是一个事物。因此，我们要跳出部门的限制，从整体上去看公共风险。
    当前的公共风险来自于三个相互关联的结构性失衡，即社会供给、社会需求之间的结构性失衡；金融供给与金融需求之间的结构性失衡；公共服务供给与公共服务需求的结构性脱节。以下详细介绍之。
    （一）社会供给、社会需求之间的结构性失衡
    当前我国经济下行的主要原因，就是出现了供需之间结构性失衡问题。现阶段，该问题主要出现在供给方面。供给问题是不是可以简单的说供给过剩，供给为什么会过剩呢，其实这与我们的市场化改革没有完成是有直接关系。要素市场化配置没有完全实现，社会供给结构、质量就很难按照市场的规则去自适应调整变化。
    我们的市场目前现在存在竞争不公平、市场逆淘汰现象，面临着供给质量如何提升的问题。很多情况是，即使高端需求产生了，但供给却不会相应跟进。这种出现有需求而供给跟不上，甚至没有供给的情况，不是企业不想做，而是企业没法做。其原因在于，要满足高端需求，就得提高供给质量，就得投入研发，但在知识产权保护不力的情况下，企业刚研发出来，模仿的产品就可能先量产了，那谁还会能去搞研发呢？这可称之为“供给响应机制”失灵现象。
    此外，企业要满足不断提升的需求，光有品质不行，还要有品牌。品牌标志着产品或服务具有可以放心消费的确定性。但是，品牌的打造是需要时间的。在现有市场环境下，品牌的打造是比较难的。因此，企业行为短期化明显，都希望挣快钱，没有把精力放在产品研发和品牌的塑造上面。这就导致社会供给与社会需求间的失衡，这种失衡不是总量的，而是结构性的。当这种风险累积到一定程度就会导致经济下行。因此，这不是周期理论能解释的。经济一旦下行，
        
    
    
    就不会是短期性的。经济下行表现在宏观上，根子却在微观方面。优胜劣汰的市场功能没得到充分发挥。
    （二）金融供给与金融需求之间的结构性失衡
    金融功能性失调会妨碍供给体系、需求体系的自适应调整，并反映在融资难、融资贵等现象层面上的障碍性问题。融资难和融资贵是两个问题，融资难是通道问题，属于体制性问题，而融资贵是风险定价问题，属于市场性问题，但人们常常把这两个问题混为一谈。
    此外，关于影子银行问题。曾有一段时间，影子银行被妖魔化，认为影子银行是金融风险的根源，应被打击，甚至要被彻底取缔。结果影子银行被“严打”，导致很多民营企业“失血”，造成其流动性紧张，进而导致各种“雷暴”。影子银行快速发展是金融市场深化不足的结果。当正规金融渠道不能满足融资需求时，就会在市场里形成新的融资渠道。这是民企融资需求引发出来的金融供给，形成金融双轨制：政府主导的金融和市场主导的金融。改变双轨制的正确取向应当是市场化，但近两年来采取的很多措施是行政性的，以防风险的名义实行行政式监管。这种基于行政权力的监管导致社会融资规模急剧收缩，并一直延续到现在。
    因此，防风险不是建立在市场深化基础上，而是建立在行政权力基础上，其结果会适得其反。现实告诉我们，防风险未贯穿市场化的理念，多多少少还有一些计划体制的影子，再加上一些行政化的东西交织在一起，使金融一直处于受抑制的状态。一方面，我国的金融扩张快，金融业产值占GDP的比重比发达国家还要高。另一方面，我国的金融受到严重抑制。这是一个悖论，其根源在于金融双轨制。
    可以看出，由于金融供给与金融需求之间的结构性失衡，即金融供给半市场化，金融需求高度市场化，导致我国经济体系内生的不确定性扩大，并产生回波效应，反过来使金融风险扩大。而防风险的行政性路径依赖导致经济风险、金融风险二者循环扩大。
    （三）公共服务供给与公共服务需求的结构性脱节
    公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。目前，我国公共服务供给和公共服务需求之间存在结构性脱节问题。这种结构性脱节带来的不良后果有很多。如结构性失业问题。一方面，是大学生找工作困难，甚至还要去回炉去职校才能找到工作。另一方面，企业招工难，一些岗位找不到人。国家花了大量的资金培养的人才却跟国家经济社会发展的需要不匹配。也就是说，我们的人力资本的积累有些是无效的。此外，还有大量公共服务设施，由于不是充分考虑到城市化、人口的流动，很快就闲置起来。也就是说，过去不少投资现在看来是无效的投资。这带来双重风险：经济动能不足的风险和债务风险，而且相互循环扩大。
    工业化和市场化推动人口流动。这让我国从一个静态社会变成一个动态社会。让公共服务跟着人走，而不是让人回到原籍去找公共服务，这是十分重要的。但是我们过去长期形成的静态社会的观念以及社会体制基础，按照户籍、按照地理概念去提供公共服务，在人口流动的背景下就产生了大量的无效投资。比如建的一些学校、修建的道路，过几年一看，学校变成养鸡场，路也变得静悄悄。所以，公共服务供给与公共服务需求的脱节，不只是民生问题没改善，而且造成了经济后劲的不足。我们的创新发展靠什么？靠的是人，靠的是有技能的劳动力，靠的是人才，靠的是人力资本高质量积累。如果在这些方面出现了脱节，那么，我们的经济要转型升级，新旧动能的转换就面临着动能不足的风险。
    从现实来分析，这种情况已经是越来越严重了。因为我们的公共服务体制改革没有跟上，如教育、医疗、社保等，这些都涉及到公共服务的问题。科教文卫领域的改革，其微观基础是事业单位，但是我们现有的事业单位体制改革严重滞后。就导致国家很多投入不能有效地发挥作用。这些年，我国财政规模迅速扩大，各个方面的财政投入也随之跟进，但公共服务体制的改革进展缓慢。这涉及改革的一个大的方面，即社会化的改革。过去改革主要围绕经济去改革，而现在我国发展的整体性特征越来越明显，经济改革往前走，社会改革却落在后了。这样，国家整体的发展就面临大的风险。所以，社会领域的改革与公共服务供给、公共服务需求之间的脱节是有关联的。这个问题与财政也是直接有关联的。
    要防范上述的三大结构性失衡所造成的公共风险，仅站在财政、金融各自的角度是无法解决的，不能“个人只扫门前雪”。即使站在部门的角度看起来是正确的事情，但也可能会产生合成谬误。
    四、以公共风险管理来推动财政金融协同
    从公共风险来看，财政金融当局都是公共风险的管理者，既要及时地化解风险，更要有效地防范风险。利益大锅饭已经不存在了，但“风险大锅饭”并未消失。预算约束软化，以非市场方式转移风险，如一个国有机构的经营性风险，通过行政方式由另一个国有机构来承担，或者由政府来承担，机构经营者获得了利益，而风险甩给了其他机构或政府。还有私人机构利用“大而不能倒”的地位，或市场垄断地位，向政府转移风险。还有在地方招商引资过程中，以无风险方式来吸引投资者，包揽了本应由投资者承担的几乎所有风险，投资者包赚不赔。还有各种纯粹以转移风险为目的的金融创新，看似以市场方式来运作，实则与庞氏骗局差不多。诸如此类的风险大锅饭，破坏了收益与风险匹配的基本规则，劣化了资源配置，降低了经济效率，扩大了整体风险。对于这类的公共风险，需要财政金融协同去解决。
    在既定的制度框架下，相对于公共风险，财政风险本身就是一个政策工具。当公共风险扩大，濒临危机时，政府履行公共责任，没更好的办法，往往只能以扩大财政风险的办法去抑制公共风险。在这种情况下，财政风险不是一种结果，而是控制公共风险的手段。当然，财政风险也有财政管理自身不完善的原因所造成的。所以，这里头也涉及到管理性的财政风险。
    从整体来观察，除了管理性的风险，财政风险本身就是履行公共责任的一种工具。财政是社会最后的一道风险防线，所以，财政往往是公共风险的泄洪区，经济、金融、社会各个领域出了重大风险，这个时候要靠财政去兜，财政再兜不住了，出现财政危机，那就让全体国民来兜。若风险进一步蔓延，可能变成社会危机，甚至政治危机。在这个意义上，财政是保持经济社会稳定的最后一道防线。世界各国都是如此做法。
    从金融角度来观察，相对于实体经济而言，金融其实也是一个手段。金融风险的防范化解，不能孤立起来，应与实体经济的风险联系起来，通过化解实体经济风险来防金融自身风险。当前存在以防金融风险为目的的倾向，以至于有意无意地忘掉了为实体经济服务这个根本目的。对于金融风险，要区分微观和宏观。微观看，金融机构经营的就是风险，是为风险市场的需求者服务的。从宏观看，金融风险是公共风险，这两个层面的东西是不一样的。但是在现实中怎么样区分市场风险和公共风险呢？这是一个难题，宏观审慎也只是提出了一个思路和方向，所用的指标依然是微观审慎的那一套。宏观审慎、宏观审慎政策、宏观审慎监管、货币政策、信贷政策、金融市场政策等等都需要细分开来，当前有些东西是混同在一起，政策难以预期、监管难以预期，导致市场预期不稳。
    财政金融协同有两个层次：一个是政策的协同，形成各种政策方案组合。再一个是改革的协同，形成改革方案的组合。仅仅政策协同是不够的，还得从改革层面上去配合，去协调。这都是非常重要的。财政金融协同的总的目标是一样的，但具体目标不同。财政目标就是注入确定性，平衡公共风险与财政风险，这超越了平衡财政收支。金融目标主要是稳定流动性，防止经济体系中的资金链变异为“风险链”。风险本身就是不确定的，风险变成确定性的公共危机事件很难预警，风险与行为关联，很难预测，只能靠平时的观察分析。平时怎么样去进行有效的观察监测？这需要改变金融当局的运作模式，强化后台的分析研究与“政策研发”，减少前台的“政策生产”。提高“政策产品”的质量。当然，在理论上也需要深化研究，为“政策研发”提供支撑。因此，在全面认识公共风险管理的基础上，以公共风险管理来推动财政与金融协同目标的实现，从而更有效地服务实体经济，服务宏观大局。
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    Coordinated Aimof Finance Should Turn Into Public Risk Management
    LiuShangxi
    Abstract: Not only in theoretical research, but also in practicalpoint of view, it has already been a habit to look at fiscal and financeissues from the perspective of the department. This paper proposes that fiscal and finance have a certainsynergistic foundation. In order to achieve the policy synergy and reformcoordination of fiscal and financial , it needs both of them to integrate andwork together beyond the departmental thinking. Currently, the aim of fiscaland financial coordination should turn from the demand management into thepublic risk management. At the same time, on the basis of a comprehensiveunderstanding of the public risk management, the public risk management is usedto promote the realization of the fiscal and financial synergy goals, therebymore effectively serving the real economy and the overall situation.
    Key Words: Fiscal and finance cooperate, Public risk management,Demand management, Policy research