刘伟：绿色发展需要建设高效碳体系

    导语：碳市场和碳税是两种较为成熟的碳定价工具，其中，前者强调市场在价格发现中的作用，后者更依赖于政府对外部成本的行政管控。实现“双碳”目标的关键是通过合适的机制引导我国经济发展与碳排放脱钩。在大规模碳减排技术尚未成熟时，将碳排放的外部成本内部化到经济决策中，是控制碳排放的最有效途径，而这主要依靠碳市场和碳税两种手段。
    习近平新时代中国特色社会主义以新理念引领新发展，促进经济转型，降低碳排放是社会主义现代化建设的内在要求。多年来，我国经济快速发展拉动了能源生产和消费需求的迅速增长。目前，我国温室气体排放总量已居世界第一位，作为一个负责任的大国，降低碳排放是我国必须承担的国际义务。2020年习近平主席提出中国“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，这既是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是探寻环境与气候变化这一世界性难题“中国解法”的积极实践，更是推动构建人类命运共同体的必然选择。
    碳经济的典型事实
    典型事实之一：碳排放与经济总量、产业结构和能源供给结构相关。现代经济系统的正常运行高度依赖于能源，并从总量和结构两个方面影响碳排放量。具体而言，经济系统的活动总量、活动类别以及能源生产技术影响碳排放量。经济活动总量越大，对能源需求量越大，碳排放量往往越大。2011—2018年，碳排放量与经济总量的相关系数达0.67。由于不同产业的能源消耗强度和类型存在差异，国家或地区的碳排放总量与产业结构密切相关。2000年后，碳排放量增长率与产业结构的相关系数达到0.71以上，相关性还高于同期GDP总量与碳排放的相关程度。能源生产技术体现在可提供的能源类别中，不同能源类别碳排放因子不同，化石能源在供给结构中的占比决定了单位能源排放量。
    典型事实之二：部分国家出现碳排放与经济增长脱钩趋势。各经济体的人均碳排放水平同人均GDP之间呈现一定程度的正相关性，但部分国家已出现脱钩趋势。能源是社会经济生产的必要投入要素，但碳不是，因此，存在脱钩的可能性。一方面，随着太阳能、风能等可再生能源发电量在全球能源结构中的比重不断增加，化石能源比例下降，带动产业发展低碳化，促进二氧化碳排放水平的降低。另一方面，经济全球化助推碳排放转移。根据生产侧核算原则，部分国家较高的发展水平仅带来了少量的排放，呈现脱钩趋势，例如，日本、德国、英国、法国和意大利等国。然而，考虑贸易中的隐含碳排放，交易排放量往往从亚洲流向北美和欧洲。西欧、美洲和许多非洲国家的大部分地区是碳排放的净进口国，而东欧和亚洲的大部分地区则是净出口国。
    典型事实之三：城市是碳排放的主要贡献者。现代国家的特征之一是城市是人口和经济活动的聚集地，是能源消耗和温室气体排放的主要贡献者，也是开展碳减排行动和实施低碳发展战略的重要主体。2020年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告及相关研究表明，城市经济总量约占全球GDP的80%，其能源消耗量约占全球能耗总量的67%～76%，所产生的二氧化碳排放量占全球排放总量的71%～76%。
    在厘清上述全球碳经济典型事实的基础上，我们再从四个方面谈谈中国碳经济的典型事实。
    碳排放总量巨大，且为贸易隐含碳排放的最大净出口国。我国是世界上最大的能源消费国，碳排放总量居世界第一位。随着中国加入世界贸易组织，经济全球化给我国的生产力发展带来了巨大动力，二氧化碳排放量也是在这一节点开始加速上升，从2000年的33.5亿吨迅速增长到2011年的92.7亿吨，随着经济增幅的趋缓以及节能减排力度的加大，我国二氧化碳排放量自2011年起增速显著放缓，年均增速0.02%，近几年又呈现升高态势，2019年，我国碳排放量达101.7亿吨，占全球总量的28%。同时，中国基于消费的碳排放量比基于生产的碳排放量低14%，是贸易隐含碳排放的最大净出口国。我国作为商品出口大国，其账户中的碳排放量将最终出口到其他国家或地区使用或消费。
    从供给侧来看，以煤炭为主的能源结构是我国排放总量高、强度大的主要原因。改革开放以来，煤炭长期处于我国能源供应的基础性地位，占比从80%缓慢下降至65%。以煤炭为主的能源生产结构是由我国能源资源禀赋所决定的，在短时间内不会发生较大变化。以煤炭为主的能源结构是我国碳排放总量高、强度大的主要原因。而煤炭行业作为一个碳排放的传统“大户”，要实现碳减排目标，将面临巨大挑战。
    从终端需求来看，制造业是碳排放大户也是经济增长主力。我国制造业能源消费与碳排放的比重最大，但在经济增长中也起着主导作用。化石能源是投入品，人们并不直接消费能源，而是消费能源作为投入要素生产出来的产品。能源消费是支撑产业发展的基石，我国制造业的能源消费量远远大于农业部门、建筑业部门、生活部门等能源消费量，占全部行业能源消费的50%以上。目前，我国已成为制造大国并朝着制造强国的方向不断迈进。国家设置的短、中、长期三个目标也充分体现了其对制造业的高度重视。然而，制造业作为我国经济增长主力的同时，也是我国碳排放大户。从终端需求部门来看，80%以上的碳排放来自于工业生产，主要集中在电力、钢铁、非金属矿物制品三个高碳排部门，且集中度在不断上升。
    不同城市的发展阶段与其碳排放差异巨大。中国存在着碳排放不平等现象，经济水平或收入水平较低的地方碳排放水平反而相对较高。从地区角度，中国超过70%的城市处于“低排放，低发展”阶段，而北京、上海等经济发达省份实现了碳排放与经济发展水平的脱钩，经济欠发达的东中西部城市碳排放不平等情况较收入不平等情况更加严重。从城市角度，我国城市碳排放与经济发展水平呈现高度的正相关关系，即收入越高，碳排放水平越高。从家庭角度，低收入家庭的排放份额超过其经济份额，可能与低收入家庭主要消耗煤炭、高收入家庭以电力作为主要能源有关。
    我国实现碳达峰、碳中和面临的约束和挑战
    以上所谈到的若干碳经济事实也构成了我国实现碳达峰、碳中和面临的重要约束条件与需要克服的问题。现阶段至2035年是低碳转型的重要蓄力期，同时也是我国经济转型和发展的爬坡期。为实现2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国，建立低碳体系的同时要兼顾经济发展的速度和质量。中国人民大学相关团队预测，若要在2035年实现人均GDP超过2万美元，达到中等发达国家现期的水平，GDP总量翻一番，年均增长率需达4.8%。
    在此背景下，如何实现减排不减能源消费、减排不减经济体量，是我国目前发展的第一个严峻挑战。短期内，在技术水平和需求结构稳定的条件下，碳排放量的限制构成对经济增长的紧约束，碳减排的经济代价较大，社会将面临经济增长与碳减排的权衡取舍。在我国当前技术和结构条件下，我们的研究发现：如果生产性排放量约束在90～98亿吨之间，则碳排放量的平均影子价格为428元/吨，即减少1吨二氧化碳排放使得GDP减少428元；如果生产性排放量约束在80～90亿吨之间，则碳排放的平均影子价格为4229元/吨，即减少每吨二氧化碳排放GDP降低4229元，随着碳约束的收紧，减排的经济成本迅速提高。
    如何解决保持制造业比重稳定与减排任务之间的矛盾是第二个严峻挑战。从产业结构来看，虽然我国不少大城市已经步入了“后工业”时代，第三产业增加值超过第二产业并成为经济发展第一动力。但实体经济仍是定海神针，特别是我国大力巩固提升产业链、供应链安全性的当下，一般而言，制造业依然是城市经济乃至国民经济发展的根基。当前中国制造业比重正处于下降状态，并且降幅跟其他国家相比明显过快，制造业过早过快下滑不利于中国经济的向好向快增长。面向数字化时代，随着新一代信息技术与制造业的深度融合，传统制造业将向信息化，数字化、智能化升级，制造业需要稳定在一定比例。
    同时，制造业也是中国能源消费最大、碳排放最突出的终端部门，制造业占GDP比重的稳定对减排任务提出了新的挑战。中国人民大学研究团队模拟分析了未来在达到GDP增长目标的情况下，如何实现2030年碳达峰目标。结果表明我国第三产业与第二产业的相对比例与碳排放总量增长率之间呈现出显著的负相关性，在中国GDP发展水平达到预期目标的约束下，减排技术进步、减排目标实现与制造业占比稳定是不可能同时完成的“三元悖论”，因此在减排过程中要妥善规划第二、第三产业占比，不可操之过急。
    如何在实现碳达峰、碳中和目标过程中兼顾社会公平，减小而不是扩大我们的发展不平衡不充分问题是第三个挑战。实现共同富裕是中国特色社会主义现代化建设的根本奋斗目标，所以减排的过程中也要注重横向公平。横向公平主要指不同经济体或地区和不同收入人群等的碳排放权公平或减排目标设置的公平性。显而易见，减排需要付出经济代价。在技术、结构约束情境下，若要在短期内实现碳减排，只能通过压缩碳排放部门的生产规模、放缓经济增长来实现。在长期中，技术进步、经济与能源结构优化则是碳减排的主要途径。但无论是长期还是短期，碳减排都面临着高昂的成本，处于不同发展阶段的不同地区与城市、不同收入水平的人群，其减排的成本也存在巨大差异。减排次序的制定和减排责任的分摊也是减排政策制定和落实过程中面临的重要挑战。
    城市低碳转型的路径及一揽子政策建议
    城市无疑成为中国实现碳中和目标的主战场，城市低碳绿色转型可以从以下三个方面协同推进。
    以城市低碳发展为抓手推动我国工业制造业产业链升级。“十四五”期间，我国制造业的发展方向是高质量发展，以构建现代产业体系为目标，推动制造业产业的创新发展、绿色发展、融合发展与协调发展。工业制造业的信息化，数字化、智能化的升级过程中，应坚持低碳绿色转型的未来发展方向，以减少碳排放为目的引发的技术革新、就业增长、产业壮大等驱动下的转型升级，从设计、生产到回收进行全产业链绿色开发。
    提高城市建筑与交通部门的能源综合利用效率。建筑与交通部门是城市碳排放的主要部门，由于建筑与交通等基础设施使用年限较长，具有技术锁定效应，因此需要提升建筑和交通领域的节能标准，采纳最高能效的技术设备。必须完善市场竞争，强化政府主导，抓紧制定与碳中和目标相匹配的能源效率标准，
    大幅提高能源效率准入要求，着力提高能源综合利用效率，全面推行低能耗、近零能耗建筑和绿色交通系统。
    以低碳电力体系的建立为核心推动城市能源供给低碳转型。工业、建筑、交通等碳排放大户行业依靠自身深度脱碳的难度较大，其他行业的电气化加上电力行业的低碳清洁化，是目前世界各国实现碳中和目标的主要举措。因此，由化石能源发电为中心的能源体系转向由清洁能源发电为中心的能源体系是建立低碳体系的主要环节。要构建清洁低碳安全高效的城市能源体系，控制化石能源总量，实施可再生能源替代行动，构建以新能源为主体的新型电力系统。
    明确城市低碳转型路径后，打造高效碳体系、推动城市实现绿色发展，需要设计协调适配的一揽子政策，包括碳市场和碳税、产业政策、金融政策和社会政策等，打出组合拳，充分发挥政府和市场的作用。
    第一，碳市场配合碳税，将有助于促进“双碳”目标的实现。碳市场和碳税是两种较为成熟的碳定价工具，其中，前者强调市场在价格发现中的作用，后者更依赖于政府对外部成本的行政管控。除了作用机制的差别外，碳市场和碳税的主要差别还体现在以下两个方面：一方面，碳市场与碳税的适用对象各有特点，碳市场比较适合排放量较大的大型企业，而碳税的相对灵活性则可以很好地覆盖那些排放量较小的小微企业；另一方面，从运作效果角度看，碳市场的减排机制能够有效控制排放总量，但是交易价格存在波动性；碳税的特征是通过矫正税率限定碳价，但难以对减排效果进行精准的预测，减排总量具有不确定性。实现“双碳”目标的关键是通过合适的机制引导我国经济发展与碳排放脱钩。在大规模碳减排技术尚未成熟时，将碳排放的外部成本内部化到经济决策中，是控制碳排放的最有效途径，而这主要依靠碳市场和碳税两种手段。我国目前已经在全国范围内开展碳交易体系，但是在时间紧、任务重的情况下，仅依靠尚未成熟的碳市场单一手段难以保证“双碳”的实现，如果同时配合碳税，则可以起到双管齐下、协同减排的作用，有助于对“双碳”目标的达成。
    第二，构建绿色金融体系，助推经济体系的低碳化。经济体系的低碳化，需要大量经济资源和资金的投入。中国人民大学研究团队分析得出，实现“双碳”的投资需求在百万亿元级别。这些投资既可以通过财政资金来满足，也可以通过使用社会资本、金融渠道来实现。一方面，金融政策可进一步支持引导已有的“绿色金融”活动，扩大资金来源；另一方面，金融政策可在“低碳”方向强化已有金融活动，使“减污”与“降碳”一体化。当前的金融政策工具也存在完善的空间，例如，可以在“双碳”方向加大现有绿色金融激励与约束政策的力度，创新运用以“碳减排支持工具”为代表的“低碳”金融政策工具，引导支持低碳发展的金融产品与服务创新，为市场提供基础性方法、工具，开展监管机构自身能力建设。此外，考虑到气候变化带来的潜在风险，需要在货币政策分析框架中考虑气候因素，中央银行也应适度参与“绿色”进程，防止干扰其对传统职责的履行。
    第三，完善社会政策，确保城市低碳发展的公平转型。通过低保政策、转移支付等社会政策关注城市低碳发展的公平性。政策需要对受低碳转型影响较严重的资源型地区、高碳行业和群体进行倾斜，侧重于这些地区经济的多样化，以及对其工人进行再培训、转岗，支持企业及其员工适应新经济结构，避免出现低碳转型导致贫困化等社会问题，推动公平转型。
    第四，充分运用国际多边机制，积极倡议国际组织实施项目碳中和策略，增强国内产业的碳生产力和竞争力。碳排放权的问题从某种程度上可以归结为发展权问题，在世界政治经济形势风云变化和大国博弈不断加剧的今天，关于碳排放权的争议和冲突不断涌现。为了合理应对欧盟碳边界调节机制，在短期内，我国应当从国际贸易规则的层面考虑其合法性与合规性，指导国内相关行业与企业的应对。长远来看，中国应当以完善国内的碳市场为契机，不断增强国内产业的碳生产力、竞争力，完善碳价相关制度，从而达到变被动为主动的效果。在此基础上，成立国家间碳定价联合协调机制，推动我国碳定价在欧盟等贸易国家的认可。最后，积极倡议国际组织实施项目碳中和策略，兼顾发展和减排的平衡。
    （本文是在“北京城市副中心绿色发展论坛”上的发言基础上修改而成，感谢中国人民大学郑新业教授、宋枫教授所提供的帮助，原载于《中国银行业》杂志2022年第1期）