杨志勇：PPP推广需要注意什么

     4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力。该法规被认为是PPP推进的基本法。
    最近几年，PPP在中国非常热，方方面面似乎遇到问题就会想到PPP，并力图用PPP来解决许多重要的问题。PPP能否担负重任?从英文来看，PPP是Public-Private Partnership 的缩写，直译就是“公私伙伴关系”。中国官方将PPP翻译为“政府和社会资本合作”，实际上有着更为深刻的含义，适应了中国式市场经济的特点。
    PPP的火热，不仅仅在中国。PPP在很大程度上是公共部门运作遇到困难，力图突破的一种方式。PPP甚至与国家治理方式的变化有关。PPP存在的最直接原因无非是政府要做事，钱不够，需要私人来凑。PPP在相当大的范围内能够帮助政府完成仅凭自身力量难以完成的事，而且还可能高效率地完成。正因为如此，PPP受到推崇，也就一点都不奇怪了。
    英国PPP：从应对财政压力起步
    说到海外的PPP，就不能不说英国。英国式PPP——PFI (Private Finance Initiative，私人财务计划)较有特色。
    1979年撒切尔夫人担任首相之后，就开始推行国有经济私有化改革，涉及众多原先由政府直接经营的自来水、电力、电信、污水处理、垃圾处理等公共事业。但是，不是所有公共事业都能轻而易举地推向市场，政府仍然在一些重要领域中发挥作用。1990年梅杰首相上台后，经济面临衰退，财政支出压力相当大。在这样的背景下，PFI应运而生。
    一些本来应由政府承担所有建设费用的项目，改为借助私人的力量，通过PFI来完成。在PFI实施中，政府承担成本固定，项目完工成本增加的风险由私人承担，在很大程度上克服了项目建设成本超预算攀升的风险，也促进了公共产品和公共服务的提供。PFI虽然引入了私人投资者的参与，但政府仍然是服务提供的责任者。
    PFI涉及的领域多种多样，包括公路、教育、医疗等。只要项目完成，达到规定要求，政府就要依据成果付费。通常情况下，PFI涉及较长的投资期限，政府每年都要付费，私人投资者也因此有了较为确定的回报。PFI还包括政府特许经营，由使用者付费来解决投资者的回报问题。2012年，经过全面评估之后，PFI升级为PF2。PF2在股权、招标时间、采购程序等方面做了一系列改进。可见，PPP类型的选择应注意经济社会发展环境的变化而变化。
    但是，PPP的运行并不都是成功的。英法海峡隧道就是一例。这是一个涉及英国和法国的项目。项目的专业性强，技术含量高，投资大，持续时间长，风险高，合同结构复杂。在运作中，欧洲隧道公司提出破产保护申请并得到批准，后通过换股、债务重组成功。而后，欧洲隧道集团分别在伦敦和巴黎上市，替代欧洲隧道公司，负责英法海峡隧道的运营。
    之所以经历破产保护申请等艰难历程，与项目的设计不无关系。根据项目的设计，项目公司承担了自身无法控制也无力承担的风险，当成本超支风险出现之后，项目的可持续性就会成问题，或是项目完工受影响，或是项目品质受影响，或是项目服务品质下降，直至项目不能正常运转，项目所预期的政策目标无法实现。因此，PPP合同的设计，只能根据实际情况，合理配置风险，并充分考虑各种实际情况(项目、行业、政策等)，让合同能够真正得到实施。
    英国财政部下有专门的负责PPP的机构——英国基础设施(Infrastructure UK，IUK)。IUK设有顾问委员会(Infrastructure Advisory Council)，旨在加强政府和私人部门之间的联系。财政部每年都要公布PFI项目的汇总数据。这是英国政府公共支出透明度承诺的重要组成部分。英国在公布PFI数据时，注意不同年份的比较。这种信息披露方法便于公众从整体上把握英国PFI的整体情况。同时，总体数据的公布，有利于从国家层面上把握PPP的总体风险，从而促进PPP的有效管理。
    澳大利亚：注重国家层面的协调
    澳大利亚设有专门负责PPP的机构——澳大利亚基础设施管理局(Infrastructure Australia，IA)。澳大利亚是一个联邦制国家。澳大利亚政府委员会(The Council of Australia Governments，COAG)旨在加强联邦、州政府和领地政府之间的协调。2008年11月29日，COAG签署《国家公私合作伙伴关系政策和指南》(the National Public Private Partnership Policy and Guidelines)，取代了之前的政策和指南，适用于所有澳大利亚政府机构(联邦、州和领地政府)。
    澳大利亚特别注重PPP与国家增长和社会发展目标的实现。2008年12月，IA在提交给COAG的报告中，强调需要设法更好地利用现有基础设施，消除阻碍澳大利亚增长的瓶颈和差距，认定新资本投资机会。这必须在正确的规制和商业环境中进行，以支持基础设施投资的增加和主要项目的及时交付。澳大利亚基础设施管理局列举了基础设施改革与投资项目给国家战略和经济利益所带来的九个重要挑战：提供更好的治理、创造竞争性市场、一国一套规则、更好地利用现有基础设施、气候变化、城市支持、鼓励出口、支持土著社区、支持乡村地区。
    在PPP具体运作中，澳大利亚注意国家优先项目的实施，并注意税收优惠政策的运用。PPP的运作涉及公共部门和私人部门合作，商业利益因素掺杂其中，公开透明是保证项目高效运行的基础条件。项目合同的设计、风险分担机制、绩效指标评价与审计等，都关系到PPP项目能否顺利并高效运行。PPP在推行时，还注意项目的经济效益、社会效益以及环境影响等多方面因素。PPP运行不可避免地会涉及融资等其他难题。而且，这些问题会随着不同经济环境而发生变化。这是PPP在市场运行中不可避免的问题。关键是要在公共政策目标的实现与私人盈利目标之间达到一种均衡。这种均衡的困难在于项目的收入存在不确定性，项目收入太低，可能影响项目可持续所需的现金流;项目收入太高，可能影响经济社会运行成本。事实上，这种均衡不仅仅是项目直接相关的公共部门和私人经营主体之间的事。PPP项目的公共性决定了项目的受益者即利益相关者(包括普通消费者和社会公众)都有权利表达自己的声音，以更好地促进公共政策目标的实现。
    推广PPP需要注意的问题
    PPP不仅仅得到国家的重视。一些国际组织如世界银行、亚洲开发银行等也深深卷入其中。亚洲开发银行的PPP手册强调了PPP行业诊断的重要性。PPP项目涉及的技术事项，法律、监管与政策框架，机构和能力，商业、财务和经济事项都是行业诊断的内容。PPP是政府与市场的合作，怎么保证政府税收与市场合理的距离，是一个难题。从各国的情况来看，PPP的运行需要透明度，以利于监督;PPP需要规范的制度环境，以降低法律和政策变化的风险;PPP需要有效的风险分摊机制，以避免单方面过多承担风险而影响项目运行。
    有不少人以为PPP是政府可以推卸责任的做法。实际上，市场不会那么笨的。PPP强调公私合作关系。这种合作是平等的。在正常的市场经济条件下，它绝非拿枪逼着的交易。如果只是抱着占市场便宜的想法推广PPP，这不啻于是与“市场在资源配置中发挥决定性作用”的提法在开玩笑。
    有了PPP，政府可以暂时少拿钱出来，对于资金缺乏的政府来说，PPP就有了解燃眉之急之功用。但是，政府该承担的责任一点也不会减少。而且，资金占用的成本仍然需要政府来承担。只不过，一下子要支付很多钱，现在转换成“分期付款”。基于PPP项目持续时间较长的实际情况，这种“分期付款”反而显得更有道理，成本与收益的对称性更强。
    此外，PPP的实施有利于地方债管理。PPP在一定意义上可以成为地方去杠杆化的手段。公共设施租赁给私人经营，可以为政府带来现金收入。公共项目引入私人股东，也可以降低项目债务融资比例。但是，这种去杠杆也是有代价的。私人必然要求相应的回报，而PPP代表了一种社会对市场效率的追求，关键的是如何充分发挥它的长处，避免短处。在任何时候，都要注意风险，注意到其中所可能蕴含着的失败因素。
    作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员