高培勇：营改增不管遇到多大困难都要尽快推行

       由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中国诚信信用管理有限公司共同主办的“中国宏观经济论坛(2015年第一季度)”于3月29日在北京召开。以下为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇的演讲实录：
    高培勇：大家上午好！中国宏观经济运行报告，每年就出四本，每一年的每个季度的选题就非常重要，我想这是出研究报告最困难的一件事。但是我们这个研究报告一直是做的非常好，好的原因就是主题的选择总是抓的主要矛盾。在当前中国宏观经济领域，财政问题、经济结构问题，并且把财政问题和经济结构问题交织在一起作为一个主线索加以讨论，肯定是属于牵牛鼻子层面的，具有这个意义。
    总体来讲，我对这份报告所得出的很多结论是持认同态度，尽管有些具体意见和表述可能不尽相同。其中最为高度认同的有如下三个方面：
    第一，就是认为现在财政是困难的，对当前的中国财政形势得出这样一个相对困难的判断，我觉得是契合了当前的中国宏观经济发展当中的主要矛盾特点。尽管我不大赞成用“困局”两个字，我主张可能用“新常态”来表现更好一点。我们已经看到随着中国经济逐步迈入“新常态”，中国财政也出现一些非常突出的变化，甚至财政领域所发生的变化比经济领域发生的变化更突出。比如讲财政形势，我们前一段还在讨论这方面的问题，对于去年GDP增长是7.4%，财政收入增长是8.6%，我们最初在外界以为财政收入还是高于GDP增长。但是，一旦从财政部内部得到信息来说，这个8.6%的获得非常之不容易，他是在采取了一系列特殊措施的背景条件下才获得的。比如说要求央企中的金融企业提高利润上缴的数额或者比例，如果不采取这类特殊措施的话，我们在去年很可能完不成预算任务。我记得预算任务是8.1%，实际结果8.6%，是在采取特殊措施情况下。进入今年以来这个情况更为显著，随着经济形势更趋严峻，1、2月份财政收入增长速度，我们这里已经写了1月份是3.4%，2月份是3.0%，1、2月份平均起来是3.2%。税收增长速度1-2月份是0.8%，这是我们看到的收入形势。支出形势不用多讲，我们在宏观经济学当中反复论证过财政支出的规律性，大家还记得有这样一个规律叫做财政支出不断增长的规律，没有说财政支出可以有下调的规律，总是不断增长的规律，这个不用多说。
    我想说的是财政收入增速的下滑甚至是低于GDP增速的这样一种表现，以及财政支出这种刚性的规律所决定的财政收支形势趋于紧张和严峻，究竟是周期性的矛盾还是常态性的矛盾？这是我们需要解释的。结合中国经济进入“新常态”，恐怕我们对于财政的“新常态”也要有一个深刻而细致的把握。结合财政收入机制的一系列的运行特征，今天不好展开，我想说财政收入进入到起码是中速增长，甚至是低速增长。具体来讲，如果我们税制结构不做大的调整，以税收为主体的财政收入增长速度会相对低于GDP的增长速度，可能是一个常态。所以，我们面对这种变化，不易持短期的立场，而是要把它作为一个长期今后发展的态势，常态性的态势来加以对待。在这样一种背景条件下去讨论经济结构的调整问题，绝不是只考虑未来两到三年之内的事情，恐怕要放在一个长周期当中加以观察、加以定位。这是我想说的一点。
    第二，我也高度认同这个报告对于财税体制改革重要性的判断。那么多的经济体制改革措施，都和经济结构调整有关，但是我们这个报告抓住一个主要矛盾，是财税体制改革对于经济结构调整是至关重要的。我想这既符合中共十八届三中全会精神，也符合实践操作层面我们多少年来得出的这样一种体会。从十八届三中全会决定可以看到，这一轮的全面深化改革，他和以往最大的不同点主要表现在两条，第一条就是把国家治理这样一个概念由学术语言转化成或者延伸为官方语言，并且以国家治理现代化作为统领全面深化改革的总目标，这是一个非常大的变化。我们说全面深化改革的时候关键在于全面，怎么全面？不仅仅是经济体制改革，也不仅仅是政治体制改革，而是包括经济、政治、社会、文化诸多领域的改革，所有领域改革的目标是什么？就要给他一个相应的概念覆盖他，就是国家治理。他的改革目标就是国家治理现代化，因此以国家治理现代化定义全面深化改革的总目标，这是一个重大变化。
    第二个重大变化就是和财政有关，就是把财政定义为国家治理的基础和重要支柱。当我们有了国家治理这个大的概念之后，紧跟着就要对国家治理内部体系结构给出相应的理论阐述。所以，这时候财政就进入国家治理视野里面，把财政融入国家治理体系当中，不仅如此，还把它作为基础和支柱加以定位。这实际上就是把财政放在更高的位置上，这是第一次从根本上摆正了财政的位置。由此，也就把财税体制改革放在了一个更重要的位置，我说这是这轮改革和以往大不相同的重要的特征。在这样一个基础上去理解财税体制改革对于经济结构调整，对于整个中国经济发展的重要意义，恐怕就看的更清晰一点。比如我们起码可以得出这样两个判断：第一，财税体制改革是全面深化改革的基础，这是可以得出来的。全面深化改革目的就是国家治理的现代化，而国家治理现代化这个大厦必然要从建基础、构支柱入手，所以由此可以得出结论，财税改革是全面深化改革的现行军或者是突破口，这个我们看的很清楚，它是基础工程。第二，财税改革又是全面深化改革的重点工程。为什么说是重点工程呢？因为它是诸多要素、诸多领域的交汇点，我们总是说改革主要触动的是既得利益格局，既得利益格局的交汇点在哪方呢？政治领域有政治领域的利益格局，社会领域有社会领域的利益格局，经济领域有经济领域的利益格局，你总不能一个领域一个领域去攻破，而是要找到一个交汇点，这个交汇点现在看来其实就是财税体制。我们看到这个研究报告当中摆出了很多经济结构方面的问题，他抓到这个主要矛盾了，就是财税体制改革不往前走、不求得突破，我们面对的很多问题都难以解决。所以，我们也常说在所有政府职能当中，最综合的职能是财政职能，在所有政府职能部门当中，最综合部门是财政部门，在所有经济体制当中最综合的经济体制就是财税体制。所以，这就说明什么呢？这一轮的全面深化改革的主线索不是其他，就是财税体制改革。
    所以，讨论经济结构的调整问题也好，讨论其他方面的问题也罢，我们没有别的选择，只能是抓住财税体制改革这个突破口和主线索，把我们所想要解决的问题、攻克的障碍作为牛鼻子来牵，由此来带动当前中国一系列经济矛盾问题的缓解和最终解决。我要说的这是一个非常好的视角。
    第三，我也特别高度认同目前这个研究报告所抓的财税体制改革领域几个重要的核心要素，抓的都非常准。比如说税制改革领域，这是说了很多，讲营改增是关键的一步棋，讲了个人所得税综合制，讲了房产税等等，这些都是非常重要的问题。但是，对于这些领域涉及的这些税种的解决，不一定像现在报告里面说的这样一套思路，比如说营改增，营改增在整个财税体制改革当中扮演着一个先行军的位置，我们说表面上是营改增，实际上带动的是整个财政改革，甚至撬动全面深化改革。所以，营改增的进程和行动路线是至关重要的，比如说当我们把营改增看作是调节经济结构调整的推动措施的时候，还不要忘记他还是当前最为重要的、力度最大的一个结构性减税措施。这是必须看到的，他不仅仅是经济结构调整，还是减税措施，而且力度最大的。尽管从公开媒体宣传上，你除了营改增还可以列出若干条，甚至一系列减税措施。但是，我想说出了营改增之外，其他都属于边边角角，只有营改增这个力度是最大的，因为讲税收这种减少你得抓主干税种，营改增牵涉到第一大税种和第三大税种，去年国家税务总局公布通过营改增减税金额是918亿，今年如果营改增进一步做的话，减税规模就是4000-5000亿，中国需要通过减税推动经济进程的时候，营改增进程的放慢不是可以作为适当选择的一种政策。营改增很多人站在不同角度说他不是减税措施，甚至有人举实例，说那些企业是增负了，但是我们作为专业的人就说一句话，没有实行营改增企业开具的发票，他只能做记帐凭证，但是你做了营改增，换了一个发票，这就不仅是记帐凭证，还是可以报销的凭证，就是可以抵扣你应纳税的税款，在整个经济体系运行中注入一个可以抵扣税款的要素，那对经济是什么影响？大家可想而知。所以，我的意见，营改增不管遇到多大的困难，应该加快推行，甚至是包括所有行业都要全面进行，即便大家说换汤不换药，说整个细节的征收机制不做调整，还是原来营业税那种稽征办法，但是只要换了一个名称就可以迈入可以抵扣税款的轨道，这不是可以忽略的事情。
    第二个就是房地产税的问题，我看提了建议加快推行，主张除了上海和重庆两地之外，包括他们在内，提出北京、上海、广州三家再先行一步。这是想加快推进房地产税的很好的设想。但是，房地产税这个问题，迄今为止目前面临的其中一个矛盾焦点，就是像上海、重庆这两个地方已经对先行先试的房地产税抱有种种议论了。我们在今天特别强调进入经济“新常态”，这个“新常态”其中就包括国家治理层面要追求国家治理现代化，国家治理的现代化的一个最重要的标志就是公平、公正的对待所有中华人民共和国境内的公民。如果说像房地产税这样牵动个人利益的作用非常大的措施，还是先限定于几个地区先行的话，那自然就有这种差别待遇、歧视性待遇的说法。更何况经过2011年上海和重庆试点到现在已经第五个年头了，从两个直辖市试点情况来看，我们对房地产税实施过程中可能遇到的问题已经有了比较深入的把握，没有必要再试点，只是说如何将这些试点的经验转化为可以复制、可以推广的模式在中国推行开来。
    我想讲的是税制改革方面的问题，现在税制改革最大的问题就是可能演化为卡脖子问题，这个卡脖子卡在哪呢？就是直接税的建设，他的立法目标定位叫做公平、统一、调节有力，你体会这八个字，公平统一、调节有力，他是间接税适当削减，为直接税腾出空间，但是在中国遇到了大问题，就是减间间接税易，增直接税难，如果这两个不能同步做的话，就对公平统一、调解有力形成一个卡脖子地带。所以目前如何突破直接税建设的瓶颈。
    第二个方面的改革建议，我看分税制改革，还把央地财政矛盾作为一个结构问题提出来。这个问题我为什么不大同意呢？就是报告当中关于分税制现状问题的诊断。因为分税制有特定的含义，我们有机会翻一翻1993年国务院11月份颁发的分税制改革的意见，再就是看看我们财政学教科书，关于分税制都是有严格定义。我说的是什么呢？现在中国央地财政关系现状是有问题，有毛病，但是他是走了样的分税制的格局，而不是本来的格局，不能说因为他举了分税制的旗子，矛盾就是分税制上出的矛盾，不是一个意思。就是本来意义分税制和走样的分税制是不一样的，本来意义的分税制在教科书上强调三分，就是分事、分税、分管。至于我们是不是能够清晰把事权划分清楚，能够清晰的把税种划分清楚，能不能清晰的的把政府级次划分清楚，那是我们以后的问题，现在问题就是能不能把分税制改革方案和本来意义的分税制对接，我们要走本来意义分税制的改革道路。如果这一条不能解决的话，我们现在所说的财政困难还会依然存在。这个报告当中提到了一个地方债的改革问题，这其实要纳入到本来意义的分税制或者健全意义的分税制框架中加以解决。我始终认为中国当前地方债存在的问题不在于地方债规模有多大，甚至不在于地方政府承担的还本付息压力有多大，而在于地方债形成机制有问题，其实借债还钱不管对于个人也好，企业也好，政府也好都是再正常不过的事情，只是要把这种债务的举借建立在你是有健全的债务人人格的基础上，如果你是一个破落户，你今天借钱，明天不想还，你再怎么有好人缘也不会有人借给呢。现在我们的问题在哪呢？就是地方政府借钱的时候没有想还钱，该还钱的时候没有能力还钱。我们要重塑地方政府健全的债务人人格，这是解决地方债务问题的关键所在，这个当然要结合分税制的总体设计加以完成。
    所以，总体说来，我觉得今天这个报告非常好，抓住了主要矛盾，论题选的准，而且围绕着这个论题做了一系列深入的分析，也提出了很好的主张，只不过在具体的细节和表述上我们略有不同。
    谢谢大家。