张杰：牌照价值、资本要求与银行体系

    学者简介：张杰，经济学博士，现任中国人民大学财政金融学院教授，研究方向是金融制度与金融发展。近期就银行监管和银行资本要求的问题发表观点。
    一、“牌照价值”的重要性
    从某种意义上说，不理解市场（私人因素）与政府之间的平衡，也就不能洞彻金融体系特别是银行体系的精妙制度结构，而牌照价值便是这种平衡的集中表现。市场竞争（私人因素）与准入限制（政府因素）在之间会达成某种“微妙的平衡”。戈登将这种微妙平衡的机理形象地比喻为“大棒”与“胡萝卜”的结合。“大棒”为监管当局的外部监管，而“胡萝卜”则指牌照价值。
    饶有意味的是，金融自由化进程迅速降低了银行牌照的价值，导致其风险增加和资本减少。既然原有的那部分“垄断收益”每况愈下甚至所剩无几，银行持有资本的机会成本就会急剧上升。在这种情况下，将资本转向政府监管视野之外的业务并由此催生所谓的“影子银行体系”（The Shadow Banking System）就显得顺理成章了（戈登，2011：50-52）。不仅如此，牌照价值（“胡萝卜”）的流失极大地减低了银行体系的内部监管激励，由此产生“外溢效应”，进一步加重了监管当局实施外部监管的负担以及对外部监管的依赖。在这种情况下，原有的“微妙平衡”格局为之一变：此前是银行体系出于维护牌照价值而主动保持充足的资本，如今则是监管当局动辄挥舞“大棒”提出越来越严格的资本要求；银行体系（私人因素）与监管当局（政府因素）之间的关系，也由此前的相互依存和良性互动转变为此后的“猫鼠游戏”和剑拔弩张。这种由金融自由化导致的“金融猜忌”和“金融不信任”，极大地增加了金融体系运行和金融资源配置的制度成本。
    二、资本要求悖论
    其实，问题可以直截了当地归结为：因银行市场准入限制放松而导致的牌照价值下降以及银行审慎性的流失，能否通过真实资本的增加得到有效弥补？目前，尽管借助（或者利用）数次金融危机的逼迫，强化银行体系的资本要求以及外部监管已经成为全球范围的政策共识（如从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅲ》，对银行体系的资本要求越来越严格），但针对这一问题的理论答案却迟早会让那些对放松准入限制寄予厚望且沾沾自喜的经济学家们和监管者们感到失望。重要的是，20世纪80年代以来的数次银行（金融）危机，其罪魁祸首到底是银行市场的“有限竞争”还是准入限制的松弛，对此人们迄今尚难给出准确而又可信的答案。不过实际情况则是，每一次危机过后，针对银行体系的资本要求都会抬高，但结果总是由此“高点”出发迎接下一次更为惨烈的危机。资本要求如同不断垒高的堤坝，堤坝垒得越高，溃决的风险也就越大。常识告诉我们，治水之道在于“疏导”而不在“围堵”。显然，试图通过提高资本要求来约束银行体系的个体金融理性行为以及与此伴随的金融风险，是一种立足于“围堵”的彻头彻尾的愚蠢办法。明眼人可能不会相信，推行此政策的那些人都不懂得其中的机理与利害？！如果他们因为不知而为之，知后尚可纠偏；假若他们明知不能为而为之，那一定是别有用心或者别有他图。人们按照常理总是难以想象，放松准入限制和抬高资本要求竟然会给“那些人”带来足以让其冒天下之大不韪的丰厚利益。我们宁愿相信，“那些人”中的大部分属于“不知而为之”的前者。
    三、银行关系与信贷非匿名命题
    有必要赘言，相对于更为严格的准入限制，允许更多银行进入市场是否会给监管当局带来更为可观的租金收益，对此我们不用过多纠缠，但由此可能给既有银行市场结构带来的无法修复的“基础性”伤害则不能不加以细究。显而易见的是，放松准入限制带来的银行市场竞争破坏了经过长期积淀，好不容易形成的“银行关系”。
    四、银行制度的“北美分岔”
    自19世纪初期以来的两百年间，加拿大银行体系几乎经受住了每一次金融危机的考验而始终保持稳定。相比之下，美国的银行体系之所以未能逃过任何一次金融危机的冲击，则是因为“美国宪法没有明确赋予联邦政府控制银行的权力”以及与此紧密相关的地方政府的银行牌照发放权。
    一开始，加拿大与美国的银行制度有些相似：联邦政府有权向银行颁发特许经营牌照并进行监管，银行则拥有设立分支机构的权力。可是，这种格局随着1836年美国第二银行经营期限的到期而出现“分岔”：在加拿大，银行的特许经营牌照被不断展期，在《英属北美法案》（British North American Act）中，联邦政府被赋予货币发行权和银行的排他性管辖权；在美国，经过联邦政府和州政府之间围绕银行牌照发放权的长期争执，最终，借助对宪法的“从严”解释（即联邦政府有权铸币并保持币值稳定，但并未授权设立银行）以及错综复杂而又扑朔迷离的利益博弈，州政府保有甚至强化了发放银行牌照的特权。经过国民银行与州特许银行之间的数番较量，作为某种制度均衡，最终形成了一种延续至今的所谓“双重银行体系”。
    加拿大的银行制度则是另外一种景象。加拿大银行体系最大的特色除了前面已经提及的联邦政府对银行牌照特许权的掌控、严格的准入限制（以及“寡头垄断”的分支体系）之外，还在于其银行体系主导型的金融市场发展路径。但是加拿大稳定的银行体系并非尽善尽美。从理论上讲，稳定性的获得从来就不是免费的，它同样需要支付成本。比如，在统一监管的金融体系下，金融创新可能更为缓慢，有时会无暇顾及对新兴产业的金融支持；与此同时，在垄断价格上提供金融服务的可能性也会较大。归根结底，基于特定条件的约束，任何一个国家的金融体系结构都要在稳定与其代价之间进行长期而痛苦的权衡。但仅就银行体系的稳定性而言，加拿大显然更胜一筹。
    五、重新看待中国民间资本进入银行市场
    说到这里，我们不能不顺便提及正处在制度变革过程之中的中国金融体系。大致说来，中国的金融制度结构更接近于加拿大的“风格”。在中国经济改革过程中，银行体系与资本市场形成了一种“强弱搭配”的特殊制度平衡。理论界有不少人一直坚持认为证券市场应当在金融资源配置过程中发挥更大作用，政府也不时推出增强金融市场能力的政策举措。可是改革伊始，市场机制本身配置资源能力的重建与恢复过程远慢于想象，因此资本市场一时无法为经济增长提供足够的长期资金。相比之下，银行体系特别是国有银行体系则不必等待市场机制的修复，在政府的制度设计和“量身定做”下迅速具备了提供长期金融支持的能力。这种情形恰好与前文所述的美国形成了鲜明对照。我们已知，由于银行体系从一开始就无力为美国处于快速发展时期的经济提供足够的长期资金，因此证券市场才“意外地”获得了发展机遇。无疑地，对于任何一个国家，金融制度结构的形成及其演进都无一例外地取决于制度变迁与经济增长本身的内在需求。具体地说，不管你喜欢还是厌恶、接纳还是排斥，哪种金融制度能够首先满足经济增长的实际金融需要，哪种制度就会得到优先发展。
    既然如此，任何针对既定金融体系结构的改革行动都要慎之又慎。特别重要的一点是，切忌盲目模仿自认为“完美”或者“标准”的别国金融体系结构来勾画自己的金融改革路径。改革以来，尽管面临着越来越大的放松管制或者金融自由化压力，但迄今为止，中国在整体上还是严守着银行准入限制和银行主导型的金融体系结构。在经历了数次金融危机特别是次贷危机的冲击之后，这种在不少人看来多少有些另类的金融（银行）体系结构依然保持着长期稳定。2013年以来，中国金融制度变迁进入又一轮“放松管制”周期，理论界和政策层均对围绕于此的一系列改革行动抱有极高的期望。但在此过程中，似乎很少有人从中国既有金融制度结构的特殊形成逻辑着眼来看待此番改革的长期影响。就拿作为此次金融改革长卷“一抹亮色”的民营金融发展来说，无论是允许民间资本进入银行市场还是给予所谓“普惠金融”（inclusive financial system）以鲜明的政策支持，都带有某种意义上的“金融民粹主义”色彩。中国的民间资本因受到各种“制度歧视”而被长期排除在金融发展的进程之外，这是不争的事实，但绝不能因此就不明就里地对其进行急功近利性质的“制度施舍”。若一味迎合某种利益偏好降低银行的准入门槛和特许权价值，恐有步美国“支离破碎”银行体系后尘之虞。
    我们总是一厢情愿地认为给民间资本敞开银行市场的大门就是对其金融权利的认可和尊重，殊不知银行市场是一个外部性极强的市场。说实在话，若要真正赋予和尊重民间资本分享“改革红利”的相关权利，最为要紧的是为其进入实体经济开辟制度通道，而不是让其从一开始就进入银行市场。更何况越是普惠金融，就越是需要政府的介入，市场机制与普惠金融原本就是格格不入的。再者说，让市场起更大作用，还得有一个至关重要的前提，即市场本身是完善的和有效的，否则，将金融资源的配置权利交给市场，反而会导致不可预知的灾难性后果。此外，随着银行市场门槛的降低，自1993年以来就开始酝酿的存款保险制度也于2015年5月破壳而出。其实，存款保险制度是对银行牌照价值下降的一种“补偿性安排”。从理论上讲，与前述在银行准入和资本要求之间存在制度取舍一样，在银行牌照价值和存款保险制度之间也有一个制度权衡问题。
    （节选自《牌照价值、资本要求与银行体系》，原文载于《金融论坛》，作者张杰）