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陆铭:请用历史的长镜头看城市规模

http://www.newdu.com 2018/3/16 东方早报 佚名 参加讨论

    学者简介:上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任、上海市政协委员。研究领域为劳动经济学、城乡和区域发展、社会经济学。近期,陆铭教授从历史发展的视角,就中国城市规模问题发表看法。
    很多经济发展的事,时间短,看不明白,而换个历史的长镜头看,趋势就清清楚楚。去年12月召开的中央城市工作会议指出,要尊重城市发展的规律。十八届三中全会强调,要让市场机制对资源配置起决定性作用,这里的资源当然也包括人口这个最重要的经济资源。在调控城市规模的进程中,政府的作用应该是在没有价格机制的时候去建立价格机制,而在无法运用价格机制的领域,用行政手段来弥补市场的缺陷。在政策上,应该防止政府忽视市场机制建设,而用行政力量取代市场功能。
    这个城市发展规律由五个构件共同组成。其一,需求。城市规模本质上是个企业和居民的选址问题,是经济主体权衡利弊的结果。企业选址追求的是利润最大化,个人选址反映的是对美好生活的向往。人口会向具备更高的收入、更好的就业和综合生活质量的地方迁移。其二,约束。企业和个人的决策面临资源与环境容量的约束。其三,价格。通过市场价格的调节,城市规模必然小于容量约束,而不会突破约束。其四,供给。虽然在短期内资源环境的总量是给定的,但是在长期,资源和环境的总量可以通过经济增长以及技术和管理手段来增加。在国际上没有人为设定城市承载能力的先例。其五,政策。价格机制并不是万能的,当市场出现无法通过价格机制来解决的外部性问题时,就需要政府介入。政府职能是减少负外部性,增加正外部性。
    上述城市发展规律体现了市场在配置资源过程中的决定性力量,同时政府可以更好地发挥作用。政府发挥的作用体现在以下三方面。
    第一,通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给。比如说,上海市通过建设青草沙水库来增加生活用水供给能力,通过西电东输和西气东输来增加能源供给。同时,应对资源使用者征收与投资相适应的费用,比如说,将建水库和输电的成本体现在水价和电价上,这时,才可以让使用者更有效地利用资源。如果政府想在效率基础上增加平等的目标,那么,可以对低收入者进行补贴,比如说实施阶梯形的水价和电价。
    第二,政府可以在出现环境污染和交通拥堵等负外部性问题时,通过政策来减少负外部性。比如征收排污费和车牌税,同时,在存在知识外溢这样的正外部性的领域,通过政策来增加正外部性,比如举办公益性的文化活动。
     第三,当且仅当价格机制失效时,才需要政府干预。比如说,一个城市里的公园到底有多大价值,这是很难有市场评价的。再比如说,在涉及跨越世代的长远目标时,对未来的需求,当代人很难准确估计。在这些情况下,行政手段仍然是价格机制的补充,比如在土地规划中适当“留白”。
    如果不充分认识到城市发展的客观规律,不重视市场机制的决定性作用,那就会给实际工作带来巨大的困惑,甚至出现事与愿违、事倍功半的结果。
    在规划城市未来人口和空间的时候,如果住房、基础设施和公共服务的增长跟不上人口的实际增长,那么,在市场的作用下,将出现价格调节供求的结果。比如,在住房市场上,如果住房供应不足,房价上行压力将始终存在。而在基础设施和公共服务方面,由于缺乏价格机制的调节作用,那么,在出现短缺的时候,就可能不得不用行政手段来强制平衡,这往往会引发民众不满。过去曾反复出现政府规划的城市人口规模被早早突破的情形。当政府依据规划的人口来投资和建设基础设施和公共服务时,若事后出现“城市病”,这在本质上是因为供给不足,而不是需求过多。
    如果对城市人口规模采取行政性的管制政策,必然出现对常住人口的差别化对待政策,尤其是在公共服务方面,而这又与公共服务覆盖常住人口的改革趋势相违背。公共服务的作用原本是要缩小人们因收入差距而形成的福利差距,但如果将公共服务与户籍挂钩,而户籍门槛又与技能挂钩,那么,公共服务的覆盖对象并不是城市中最低收入群体,其作用反而是在扩大常住人口的实际福利差距。同时,对低技能者设定更高的落户门槛,必然导致这部分劳动力的供给不足或劳动成本上升。
    回顾人类历史,城市人口规模是在城市发展规律之下决定的。曾几何时,在汽车普及并且市中心社会环境急剧恶化的背景下,美国最大的几个城市人口出现过下降。但是,美国的城市定义与中国不同,美国的大城市仅是连成片的大都市区的核心部分,人们离开大城市,并不一定离开了大城市所在的大都市区。即使以特大城市本身来看,其人口下降的趋势也早就终结了,美国最大的几个城市的人口大多已经超过1970年代。唯一的例外是底特律,这个汽车城的人口持续减少,是因为汽车产业大量迁出美国,而底特律又没有发展起替代的产业。
    再来看日本,东京都也曾在1990年代中期出现过几年人口下降的趋势,但只是昙花一现。人口的下降伴随着经济的下滑和东京国际竞争力的下降,后来,人口疏散政策很快就被放弃,东京的人口重新开始恢复性的增长,即使全日本的人口已经出现负增长。
    不只是美国和日本,在法国、英国、加拿大……,在世界上的每一个值得研究的市场经济国家,每一个国家的特大城市(尤其是其最大的城市),以及新加坡和中国香港这样的城市型经济体,人口都无一例外地在持续增长。
    中国的城市化进程还要走二三十年,还有几亿人要进城。等到中国基本完成城市化的进程,如果你有幸见证“全球文明城市”的荣光,到那时,再来回顾今天的数据,你会发现,你担忧的事只不过是人类历史长河中毫不起眼的浪花一朵。
    (节选自《请用历史的长镜头看城市规模》,原文载于东方早报,作者陆铭)

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