陆铭：请用历史的长镜头看城市规模

    学者简介：上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任、上海市政协委员。研究领域为劳动经济学、城乡和区域发展、社会经济学。近期，陆铭教授从历史发展的视角，就中国城市规模问题发表看法。
    很多经济发展的事，时间短，看不明白，而换个历史的长镜头看，趋势就清清楚楚。去年12月召开的中央城市工作会议指出，要尊重城市发展的规律。十八届三中全会强调，要让市场机制对资源配置起决定性作用，这里的资源当然也包括人口这个最重要的经济资源。在调控城市规模的进程中，政府的作用应该是在没有价格机制的时候去建立价格机制，而在无法运用价格机制的领域，用行政手段来弥补市场的缺陷。在政策上，应该防止政府忽视市场机制建设，而用行政力量取代市场功能。
    这个城市发展规律由五个构件共同组成。其一，需求。城市规模本质上是个企业和居民的选址问题，是经济主体权衡利弊的结果。企业选址追求的是利润最大化，个人选址反映的是对美好生活的向往。人口会向具备更高的收入、更好的就业和综合生活质量的地方迁移。其二，约束。企业和个人的决策面临资源与环境容量的约束。其三，价格。通过市场价格的调节，城市规模必然小于容量约束，而不会突破约束。其四，供给。虽然在短期内资源环境的总量是给定的，但是在长期，资源和环境的总量可以通过经济增长以及技术和管理手段来增加。在国际上没有人为设定城市承载能力的先例。其五，政策。价格机制并不是万能的，当市场出现无法通过价格机制来解决的外部性问题时，就需要政府介入。政府职能是减少负外部性，增加正外部性。
    上述城市发展规律体现了市场在配置资源过程中的决定性力量，同时政府可以更好地发挥作用。政府发挥的作用体现在以下三方面。
    第一，通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给。比如说，上海市通过建设青草沙水库来增加生活用水供给能力，通过西电东输和西气东输来增加能源供给。同时，应对资源使用者征收与投资相适应的费用，比如说，将建水库和输电的成本体现在水价和电价上，这时，才可以让使用者更有效地利用资源。如果政府想在效率基础上增加平等的目标，那么，可以对低收入者进行补贴，比如说实施阶梯形的水价和电价。
    第二，政府可以在出现环境污染和交通拥堵等负外部性问题时，通过政策来减少负外部性。比如征收排污费和车牌税，同时，在存在知识外溢这样的正外部性的领域，通过政策来增加正外部性，比如举办公益性的文化活动。
     第三，当且仅当价格机制失效时，才需要政府干预。比如说，一个城市里的公园到底有多大价值，这是很难有市场评价的。再比如说，在涉及跨越世代的长远目标时，对未来的需求，当代人很难准确估计。在这些情况下，行政手段仍然是价格机制的补充，比如在土地规划中适当“留白”。
    如果不充分认识到城市发展的客观规律，不重视市场机制的决定性作用，那就会给实际工作带来巨大的困惑，甚至出现事与愿违、事倍功半的结果。
    在规划城市未来人口和空间的时候，如果住房、基础设施和公共服务的增长跟不上人口的实际增长，那么，在市场的作用下，将出现价格调节供求的结果。比如，在住房市场上，如果住房供应不足，房价上行压力将始终存在。而在基础设施和公共服务方面，由于缺乏价格机制的调节作用，那么，在出现短缺的时候，就可能不得不用行政手段来强制平衡，这往往会引发民众不满。过去曾反复出现政府规划的城市人口规模被早早突破的情形。当政府依据规划的人口来投资和建设基础设施和公共服务时，若事后出现“城市病”，这在本质上是因为供给不足，而不是需求过多。
    如果对城市人口规模采取行政性的管制政策，必然出现对常住人口的差别化对待政策，尤其是在公共服务方面，而这又与公共服务覆盖常住人口的改革趋势相违背。公共服务的作用原本是要缩小人们因收入差距而形成的福利差距，但如果将公共服务与户籍挂钩，而户籍门槛又与技能挂钩，那么，公共服务的覆盖对象并不是城市中最低收入群体，其作用反而是在扩大常住人口的实际福利差距。同时，对低技能者设定更高的落户门槛，必然导致这部分劳动力的供给不足或劳动成本上升。
    回顾人类历史，城市人口规模是在城市发展规律之下决定的。曾几何时，在汽车普及并且市中心社会环境急剧恶化的背景下，美国最大的几个城市人口出现过下降。但是，美国的城市定义与中国不同，美国的大城市仅是连成片的大都市区的核心部分，人们离开大城市，并不一定离开了大城市所在的大都市区。即使以特大城市本身来看，其人口下降的趋势也早就终结了，美国最大的几个城市的人口大多已经超过1970年代。唯一的例外是底特律，这个汽车城的人口持续减少，是因为汽车产业大量迁出美国，而底特律又没有发展起替代的产业。
    再来看日本，东京都也曾在1990年代中期出现过几年人口下降的趋势，但只是昙花一现。人口的下降伴随着经济的下滑和东京国际竞争力的下降，后来，人口疏散政策很快就被放弃，东京的人口重新开始恢复性的增长，即使全日本的人口已经出现负增长。
    不只是美国和日本，在法国、英国、加拿大……，在世界上的每一个值得研究的市场经济国家，每一个国家的特大城市（尤其是其最大的城市），以及新加坡和中国香港这样的城市型经济体，人口都无一例外地在持续增长。
    中国的城市化进程还要走二三十年，还有几亿人要进城。等到中国基本完成城市化的进程，如果你有幸见证“全球文明城市”的荣光，到那时，再来回顾今天的数据，你会发现，你担忧的事只不过是人类历史长河中毫不起眼的浪花一朵。
    （节选自《请用历史的长镜头看城市规模》，原文载于东方早报，作者陆铭）