陈彦斌：经济新常态下宏观调控的问题与转型

    学者简介：陈彦斌，中国人民大学经济学院教授、副院长。研究领域为宏观经济学，主要研究方向为宏观经济政策、定量宏观模型。近期就经济新常态下宏观调控的问题与转型发表自己的观点。
    宏观调控在西方国家被称之为稳定化政策或宏观经济政策，均是指缓冲经济短期波动的公共政策，以使产出与通胀尽可能接近其长期水平。
    近几年中国经济逐步进入新常态，正面临许多未曾经历的新变化。短期内“三期叠加”给予经济运行巨大的下行压力；长期以来支撑经济增长的人口红利、改革红利、全球化红利以及工业化红利均在不同程度地消退。但是，宏观调控体系却未相应地做出根本性调整，只是在保证政策连贯性与稳定性的基础上更加注重“微调预调”与“定向调控”。由此，宏观调控在新常态下的调控效率出现了显著下降，经济的下滑势头难以如以往一样得到有效遏制。因此，本文将在总结中国宏观调控主要特点的基础上，深入探究新常态下宏观调控存在的问题，从而为宏观调控转型提供可供借鉴的思路。
    一、中国宏观调控的主要特点
    与西方国家的宏观经济政策相比，中国宏观调控主要有如下三方面的特点。
    1、西方国家的宏观调控以物价稳定作为核心目标，中国宏观调控目标更加宽泛，往往是在“控通胀”、“稳增长”与“调结构”的基础上根据短期经济形势的需要进行针对性的扩充。
    理论上，宏观调控有四大目标，即“经济增长、物价稳定、充分就业、保持国际收支平衡”。在实践操作中，大多数西方国家的宏观调控会对四大目标进行选择与取舍，但无论是采用“阶梯目标”策略还是“双重目标”策略，均是把物价稳定作为核心目标。
    相比之下，中国宏观调控在关注物价稳定的同时，还将“稳增长”与“调结构”视为长期锚定的核心目标。一方面，由于中国的市场机制尚存在许多不完善之处，价格信号无法全面反映实际经济运行状况。另一方面，与西方国家接近或处于增长稳态不同，中国经济在改革开放以来面临着实现“四个现代化”的迫切任务以及结构和制度的深刻转型。这使得宏观调控既要保证经济快速增长，也要实现结构内部的“有保有压、有扶有控”。“稳增长”与“调结构”的重要性不亚于“控通胀”。
    2、与西方国家以货币政策为核心的宏观调控不同，中国更注重财政政策，货币政策常处于被动配合的地位。
    滞胀危机之后西方国家的宏观经济政策已经由以财政政策为主逐步转变为以货币政策为主。
    财政政策在中国的宏观调控中则一直占据主导地位。尤其在1998年与2002年的两次经济下滑中，实施积极财政政策均被列为宏观调控的首要内容；2008年更是推出了“四万亿”财政刺激政策以应对金融危机。相比较而言，货币政策常处于配合财政政策的弱势角色。面对新常态以来的经济增速下滑，宏观调控依然注重财政政策的主导作用，坚持执行“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，积极扩张财政赤字规模予以应对。
    3、西方国家对产业政策的态度较为谨慎，而中国频繁地运用产业政策作为宏观调控手段对市场进行直接干预。
    由于产业政策对经济的作用效果一直存在较大的争议，西方国家对产业政策的态度较为谨慎。从国际经验来看，产业政策虽然在美国追赶英国以及日本和韩国经济腾飞等阶段中取得了成功，但几近相同的产业政策在拉美国家却遭遇了巨大失败。
    产业政策在中国宏观调控中却备受重视。宏观调控之所以重视产业政策，一方面是因为改革开放以来的中国经济长期处在追赶阶段，政府可利用“后发优势”对发达国家发展经验进行学习与模仿，通过制定产业政策明确和引导产业发展方向。但更重要的另一方面是，由于增长主义发展模式下GDP考核机制和事权财权倒挂的财税体制充分调动了地方政府发展经济的热情，产业政策作为地方政府拉动经济的抓手往往能够迅速有效地得到落实，由此就成为一种刺激经济的宏观调控手段。
    二、中国宏观调控在新常态下存在的问题
    新常态下中国经济发生的新变化需要宏观调控框架积极调整适应，但近几年政府却只是在以往的宏观调控框架上进行小修小补。这必然会带来一系列问题，主要表现为以下三个方面。
    1、新常态下宏观调控政策空间收紧导致宽泛化目标所带来的低效率问题逐步凸显。
    宏观调控目标的宽泛化虽然会给予相机抉择更大的灵活性，但目标越多会导致目标之间发生冲突的可能性越大，并且不同时期目标的变化也会产生动态不一致问题，这些均会显著降低宏观调控的效率。
    2、新常态下宏观调控对经济结构进行调整，不仅无法达到“调结构”目的而且会导致经济结构“越调越乱”。
    新常态下中国经济增速不断下滑的同时，经济结构失衡问题始终存在，尤其是投资率过高而消费率过低的总需求结构失衡问题依然突出。基于此，主流观点认为新常态下宏观调控应仍沿用财政政策为主导的传统模式，发挥财政政策能够“精准发力”的优势，同时实现“稳增长”与“调结构”两大目标。从根本上来说，中国的总需求结构失衡等问题的根源在于要素价格管制，需要充分发挥“市场之手”予以解决。让“市场之手”在资源配置过程中起决定性作用，才能真正把“调结构”落到实处。
    3、产业政策不仅会阻碍市场对资源配置发挥决定性作用，而且其形成的巨大寻租空间更是新常态高压反腐态势下社会舆论所难以容忍的。
    产业政策在制定过程中不可避免地会受到认知有限、政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。党的十八届三中全会已明确了市场在资源配置中的作用由基础性转变为决定性的大方向，继续频繁地运用产业政策必然会与市场化改革方向产生激烈矛盾。
    产业政策导致的腐败问题也同样不容忽视。，产业政策所导致的腐败问题在新常态的高压反腐态势下很难被遮掩，社会对腐败容忍度的急剧降低会使得腐败问题引发更大的不满情绪甚至激化社会矛盾。
    三、新常态下宏观调控的转型思路
    与西方国家相比，宏观调控缓冲经济短期波动的作用在中国更为重要。因此，面对新常态下存在的问题，宏观调控应加快转型步伐，本文认为应从以下四方面进行重点突破。
    1、宏观调控的主要目标应大幅简化为“控通胀、稳增长、金融稳定”。
    大幅简化宏观调控目标的目的在于明晰宏观调控的定位与思路，以提高宏观调控的效率。比如，“调结构”“抓改革”和“惠民生”等目标的实现，需要各项市场化改革措施得到有效落实，发挥市场对资源配置的决定性作用。宏观调控不仅难以推动这些目标的实现，反而会因与市场机制存在交叉而干预其有效运行。因此，宏观调控的职责只应是营造良好的宏观经济环境来保证市场化改革的推进，而上述目标不应再被列入到宏观调控的目标体系之中。
    但同时，大幅简化目标不意味着要照搬西方国家的通货膨胀目标制，新常态下宏观调控需要围绕“控通胀、稳增长、金融稳定”这三大目标展开。具体而言，“控通胀”不等同于“防通胀”，更要有“防通缩”的警惕意识。
    2、强化货币政策在宏观调控中的核心地位，提高货币政策的传导效率
    西方国家的政策实践经验与现代宏观经济学理论均已表明货币政策可以更灵活且有效地应对经济的短期波动，能够在宏观调控中起到核心作用。而针对中国经济的实际情况，货币政策也确实有必要在宏观调控中占据主导地位。作为宏观调控的核心，新常态下货币政策的传导效率需要得到提升，主要从以下三个方面着手。一是，在利率市场化进程初步完成的背景下加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变的步伐，包括构建完善的基准利率体系与利率传导渠道、建立与价格型调控相适应的货币供给机制。二是，注重加强预期管理，尤其在货币政策数量型调控效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，这能够有效弥补常规货币政策效率的不足。由此就需要央行加强与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，特别是注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。三是，增强央行的独立性，以保障货币政策制定的客观性与专业性。研究者发现，一国央行的独立性越强，该国家的平均通胀率就越低和越稳定。
    3、弱化财政政策的宏观调控职能，使其逐步回归公共财政。
    新常态下财政政策的调控效果将受到两大因素的制约。一是，《预算法》的修订会提高财政资金运行的透明度并健全财政预算管理制度，这在推进财政体制改革深化的同时会加长财政政策的内在时滞，使其难以如以往一样灵活地对经济短期波动进行逆周期调节。二是，以往财政政策能够有效刺激经济的很重要的原因是地方政府可以通过地方融资平台筹集资金来配合积极财政政策的落实（这部分资金不计入财政赤字之中）。因此，新常态下政府应弱化财政政策的宏观调控职能，将更大部分的财力用于公共财政。
    4、大幅弱化产业政策的宏观调控职能，对产业政策的运用也要愈加谨慎。
    宏观调控本质上是对短期波动的调节，对市场机制在宏观层面局限性的补充。而产业政策的实施周期较长，多依靠的是对资源配置的直接干预。因此，二者的定位本身就存在错位。新常态下的地方官员考核不再单以GDP论英雄，加上十八大以来反腐败持续推进，地方官员推动经济增长的强大激励明显减弱，甚至不少地方出现了官员不作为的现象，这使得产业政策也很难再像以往一样迅速有效地促进经济增长。因此，产业政策在宏观调控中扮演的角色应逐步被边缘化。但这并不否定产业政策本身的意义与价值，目前中国与发达国家在战略性产业上的技术水平尤其在核心技术层面上还存有一定的差距，产业政策仍能够发挥引领作用。只是需要注意的是，产业政策对已有成熟发展经验的战略性产业可适当加强扶持，对新兴产业发展方向的规划则要尤为谨慎。
    （节选自《经济新常态下宏观调控的问题与转型》，原文载于《中共中央党校学报》2016年第1期，作者陈彦斌等）