“免费乘车卡”：既没效率也不公平——李增刚

    许多城市为了发扬“尊老爱幼”的传统，对老年人乘坐公交车实行免费的政策。老年人可以凭借“老年证”或者“免费乘车卡”等乘坐公交车。这对老年人是一种福利制度，然而这一制度有效率吗？公平吗？
    “免费乘车卡”给了老年人一种免费乘车的权利，在乘坐公交车的时候，只要出示老年证或者凭借老年证办理的免费乘车卡就可以免费乘车。这实际上是一种价格为零的服务。一种商品如果价格为零，那么只要该商品不会带来负效用，就会有人用零价格购买这种商品。按照经济学的供求规律，一种商品的价格为零，除非供给这种商品的价格也为零，否则根本不会存在均衡，也就是说这种商品必然会表现出短缺。对于“免费乘车卡”，老年人获得免费乘车的权利，就相当于以零的价格消费乘坐公交车这种产品的权利。很自然，许多老年人乘坐公交车就反映了这一点。比如，乘坐公交车到郊区挖野菜，反正乘车是免费的，不论挖着挖不着，相当于乘坐公交车去郊区游玩一趟；乘坐公交车到公园晨练，反正乘车是免费的，公园也是免费的（很多城市都有对老年人免费的公园）；乘坐公交车去超市购物，而且还乘坐豪华的空调车，不论一站还是两站，都乘坐公交车。许多老年人凭借乘车卡，不仅在非交通高峰乘车，而且还有一些人在交通高峰、上下班时间免费乘车，使得花钱的乘客乘不了车，而不花钱的免费卡乘车者不仅可以乘车而且还在车上占有座位（公交车设有老年人专座，或者一遍一遍的广播要求给老年人让座）。这样，从经济学的角度看，公交车老年人免费乘车，就可能使得部分并非一定要乘车的免费乘客对乘车有了过度需求，导致没有效率。
    虽然老年人可以免费乘车，但是公交车并不是无成本运行，它至少需要车辆维护、车辆燃油、驾驶员工资等，那么这些成本怎么办？只有两种途径：一是其他乘客承担；二是政府补贴。第一种途径，通过票价等手段，将公交车运营的成本转嫁给其他乘客，这实际上是花钱的乘客补贴免费的乘客，还得给免费的乘客让座。第二种途径，通过政府直接拨款给公交公司补贴亏损，但是政府的钱来自哪里呢？来自于纳税人。哪些人是主要的纳税人呢？年轻人。不论是个人所得税还是其他税收，大部分是年轻人缴纳的。这实际上又出现与第一种途径相同的问题，花钱乘车的乘客通过税收补贴免费乘客，还得给他们让座。这是否又是不公平呢？
    从以上两点来看，免费乘车卡既没有效率，也不公平。那么，这种制度为什么会存在呢？这可以从受这种制度影响各方来分析。
    一是免费乘车的乘客。他们是获益者，他们当然希望这种制度存在。
    二是公交公司，他们也是受益者。首先，至少不会亏损，即使有亏损，也是政府进行补贴。一方面通过票价让其他乘客承担，因为总有乘客要乘车，可以通过提高价格或者定价本来就比较高来保证不亏损，比如许多城市原来的小公交（私营的）就比大公交的价格高很多。另一方面即使亏损了，政府通过补贴使得公交公司至少不亏损，如果车辆不能够维护了、不能够让老百姓顺利出行了、不能够给驾驶员开工资了，公用事业就会受到公众的质疑，这样，公交公司根本不用担心亏损的问题。其次，公交公司的免费乘车还获得了“尊老爱幼”、“服务社会”、“积极承担企业社会责任”等美名，企业何乐不为呢？
    三是政府。政府举办公用事业，能够得到老百姓的支持，成本还是由纳税人承担，反正政府又不生产钞票，如果生产钞票了就出现通货膨胀了，即使纳税人不是既可承担，也要以后来承担。而且，政府在这方面投入越多，可能得到的上级的关注和老百姓的支持就越高，政府规模也可以越来越大，政府何乐而不为呢？
    四是普通纳税人，虽然可能受损，但是感觉不到；即使感觉到了，也形不成有力量的利益集团。首先，税收，特别是无形的税收，给纳税人造成财政幻觉。举个最简单的例子，个人所得税，大多数国家都是从收入中直接扣除，对一个纳税人来讲，收入1000元钱，然后到纳税大厅交纳100元钱的所得税，和在工资中直接扣除100的所得税后只拿到900元钱，纳税人的感觉是不一样的。前一种意味着拿到了1000元钱再交100元钱的税收，而后一种意味着只拿到了900元钱。通过这种方式，纳税人感觉不到自己的税收负担。而且，即使纳税人意识到了这个问题，但是由于纳税人数量非常多，而且为此多支付的税收又非常少，那么根本没有动力组织起来，这就形成了所谓“少数人剥削多数人”的集体行动困境。同时，还有另一个方面的问题，那就是每个人都会变老，都会成为老年人，都可能在未来享受同样的待遇，那么还有什么反对的理由呢？
    既然免费乘车者、公交公司、政府都是可能的获益者，只有交费乘车者、普通纳税人的利益会受损。在这种情况下，有组织的公交公司、政府相对于没有组织的交费乘车者和普通纳税人，维持这种制度就在所难免了。是否存在可能的制度变革呢？是否存在其他更好的制度呢？
    针对既没有效率也不公平的“免费乘车卡”，有两种解决的办法。一种自然是取消这种制度，但是这相当困难，因为涉及到很多老年人的利益。第二种是改革或改良，使其能够实现效率或公平的目标，至少实现其中的一个目标，比如实行乘车票制度。给老年人不是办理乘车卡，而是发放一种乘车票，在乘车的时候可以类似货币直接投到货币箱中，但是乘车票上表明货币额，相当于一元、二元等，乘坐不同的公共汽车“价格”也不同。同时，每个老年人每个月发放的乘车票数量比如30元。乘车票只能由老年人自己乘车使用，不能够转让给子女或者年轻人；老年人的乘车票如果用不着的话，可以兑换成礼品等，但是要打折扣，比如30元钱只能够兑换成价值15元钱的礼品，而且规定有效时间，比如当月兑换。这样的话，虽然仍然可能存在不公平的问题，但可以实现效率。这相当于给老年人发放了货币，也让他们意识到乘车是有价格的，而不是免费的，乘车的代价就是可能得到的其他物品。这样，至少可以避免许多老年人有事没事乘公交车外出，不管多远的地方、不管做什么事情、不管所做的事情值不值乘坐公交车的价格，反正乘车免费。
    也许，这种制度会受到更多的反对，也可能会存在其他的问题。比如，有些行动不方便的老年人，本来不乘坐公交车，但是由于也能够获得乘车票，而且可以用乘车票购买礼品，这是否加重了政府的负担，即变相加重了纳税人和付费乘客的支出？未必。因为通过设置兑换的门槛等，有许多乘车票可能未必会兑换，这自然就像许多人不乘公交车一样，不兑换乘车票。而且，这样做至少可以实现效率目标，减少过度乘车的问题，虽然可能会加剧免费乘车者与付费乘车者和纳税人之间的不公平（这还具有不确定性，也许会减轻）。公交公司可能也会反对这种制度，为什么？一是加剧了其工作的强度和难度；二是本来免费乘车制度下，公交公司可以向政府根据免费乘车而造成的亏损获得补贴，现在却根据乘车票来获得补贴，这就有了数量约束。本来，公交公司就应该根据实际亏损额来获得补贴，如果真是这样的话，公交公司应该不会反对。而且，这样做实际上会减轻公交公司的负担，至少是乘客运输上的负担。
    通过这个简单的例子，本文试图说明，某些社会福利政策看上去具有冠冕堂皇的理由，但很可能未必真正如此，而且很可能会造成政府规模扩大、纳税人隐性负担加重、社会不公平加剧。
    （原载《经济学家茶座》58辑）