赵早早：完善预算绩效信息公开报告制度

    公众通过阅读部门预算绩效信息，包括较为详细的项目绩效评价报告，能够了解到更多的项目执行与评价过程信息，这有助于公众理解中央政府及其各部门的目标与职能，了解重点项目的目标与范围、执行过程等基本情况，为提高公众监督创造有利条件。
    公开信息并接受社会监督，使部门预算执行及其结果变得越来越透明，一定程度上促使各部门更积极地思考财政资金绩效管理问题，促进其积极推动预算绩效管理制度建设。
    有效公开有助于中央政府及其各部门展示工作成效。预算绩效管理的核心，是促进政府及其部门合理利用有限财政资金更好地为公众服务。做得好的政府及其部门，通过预算绩效信息公开的方式，可以很好地向社会和公众展示成果，为赢得广泛支持奠定良好基础。
    李克强总理在提交给十三届全国人大一次会议审议的政府工作报告中，提出要进一步落实全面预算绩效管理工作。财政部部长肖捷也在政府预算报告中明确指出，2018年要进一步完善预算绩效报告制度，向公众公开的绩效信息应该更全面、规范、完整、透明、及时。如何落实中央政策要求，向人民交出满意的答卷？这是一个紧迫和重要的问题。针对2017年中央政府部门在决算报告中公布的预算绩效信息展开内容分析，将有助于理解现状、发现问题、完善工作。
    中央政府部门预算绩效信息公开内容
    2017年，共有104个中央政府部门首次在部门决算报告中，向社会公开2016年开展事后预算绩效评价和管理的基本情况。104个中央政府部门包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局、议事协调机构。公开内容包括以下几个方面：
    第一，按照绩效评价对象来看，中央政府部门绩效评价主要以部门具体完成的项目为评价对象；也有个别部门选择以二级机构整体为评价对象。
    第二，从评价的主体来看，包含财政部和其他部门，以及由财政部或其他部门委托的第三方评价机构。具体来看，一是“自我评价”，即以部门为评价主体而开展的绩效评价；二是“财政部委托第三方开展的重点项目评价”，即以财政部为评价主体同时由财政部委托市场第三方，由第三方具体组织对各部门的绩效评价工作。在此类评价工作中，评价对象往往是一些财政部选择的重点项目。在选择哪些项目方面，财政部拥有较大的决定权。2016年，财政部选择35个重点项目开展第一类评价工作，涉及资金3000多亿元，其中有7个项目及其绩效评价结果和报告随同部门决算报告一起公开。三是“部门委托第三方开展的重点项目评价”，即由各中央职能部门自己委托第三方评价机构开展的绩效评价，部门自己在选择被评价项目方面拥有绝对的自主权。
    第三，从报告发布的重要内容来看，各部门在决算报告中，首次专列“预算绩效管理情况”板块，对各自2016年预算绩效管理情况进行介绍，并对项目绩效评价结果展开分析。按照《预算法》和财政部门的要求，部门决算报告中的预算绩效信息内容主要包括部门预算绩效评价与管理的实施过程、有代表性项目或部门绩效评价结果、未来进一步完善和改进的计划与措施。
    中央部门预算绩效信息公开的主要特征
    对104份中央部门预算绩效信息的报告文本进行深度内容分析发现：
    第一，从被评价的财政资金类型来看，以一般公共预算项目和资金为主，涉及很少量政府性基金的项目和资金。具体来看，被纳入部门自我评价（即评价主体是各职能部门）范围的一般公共预算一级项目总数是1209个，涉及二级项目25336个，资金总规模达到32，269，347.85万元；政府性基金预算项目共670个，资金总规模达1，214，288.9万元；单位整体一般公共预算支出评价，被评价的单位数量总数是37个，资金总规模为120，526.84万元。104个部门中只有1个部门（中国民用航空局）公布了政府性基金的自评价项目数量和资金规模，1个部门（中国红十字总会）公布了政府性基金自评价的项目规模，其余102个部门均未公布政府性基金的绩效情况。另外，有10个部门公布了下属单位整体支出绩效自评价信息，其中有8个部门同时公布了实施单位整体支出绩效评价的单位数量和所涉及的一般公共预算资金规模。
    第二，从报告中可以看到“自我评价覆盖率”的情况存在一定差异，其中“自我评价覆盖率”是指“已完成‘自我评价’的项目数/本部门所有项目数”。在104个部门中，有85%的部门（88个）在绩效报告中同时公布了一般公共预算项目“自我评价”的项目总数和资金总量。有61个部门（占所有绩效公开部门的59%）在报告中公布：“本部门已对部门预算中所有的一般公共预算项目实施绩效‘自我评价’，实现项目全覆盖，即‘自我评价率’达到100%”。10个部门主动公布本部门尚未对全部项目实施“自我评价”，除国家机关事务管理局和全国政协办公厅的“自我评价覆盖率”分别是46%和56%之外，其余部门的“自我评价覆盖率”都在80%以上。另有33个部门在报告中没有明确报告“自我评价覆盖率”，也尚未阐明原因。
    第三，从自我评价结果的报告内容来看，各部门报告翔实程度存在很大差异。104个部门中，有87个部门有选择地公布1个或2个“自我评价”项目绩效信息。其中，61个部门所公布的自我评价项目绩效信息包含了“项目及其绩效情况简介”、“自我评价发现的主要问题”、“下一步需要改进的内容”三类最基本内容；16个部门公布其中一项或两项内容。值得特别关注的是，仍有17个部门没有在报告中公布关于自我评价的任何信息。
    第四，重点项目绩效信息公开的内容，因评价主体不同而存在较大差异。以财政部为主体的第一类重点项目绩效评价报告的内容相对完整和规范，部门将其纳入公开范围后，主要包含项目基本情况（背景、目标、内容、财政资金执行情况）、项目绩效评价情况（评价指标体系、评价方法及实施）、评价结果分析（投入、过程、产出、效果）等。然而，以部门为主体的第二类重点项目绩效评价报告，尽管也是委托了第三方绩效评价机构，但公开的报告信息，其完整度和规范性就不如第一类好，且部门之间的差异也非常大。具体分析发现，在104个部门中，共有66个部门公布了第二类重点项目绩效评价的项目数和所涉及的资金规模，即267个项目，涉及一般公共预算资金7，374，371.55万元。其中，仅有15%的部门（10个）公布了部分重点项目绩效评价报告的具体内容，包括五类信息：项目立项基本情况、项目目标、绩效评价工作情况、绩效评价方法/指标体系、绩效评价结果等信息。
    完善预算绩效信息公开的政策建议
    中央政府及其各部门这种主动、积极向公众公开透明预算绩效信息的做法是非常值得肯定的。一方面，绩效信息公开有助于公众了解中央政府及其各部门工作。公众通过阅读部门预算绩效信息，包括较为详细的项目绩效评价报告，能够了解到更多的项目执行与评价过程信息，这有助于公众去理解中央政府及其各部门的目标与职能，也有机会使公众了解重点项目的目标与范围、执行过程等基本情况、甚至包括预算执行效果等信息，为提高公众监督创造有利条件。另一方面，中央政府及其部门主动报告项目绩效信息，实际上也激发了中央政府及其各部门的潜能，督促他们更谨慎地使用公共资金。公开信息并接受社会监督，使部门预算执行及其结果变得越来越透明，这必然给各职能部门造成新的压力，一定程度上促使各部门更积极地思考财政资金绩效管理问题，促进其积极推动预算绩效管理制度建设。最后，有效公开有助于中央政府及其各部门展示工作成效。预算绩效管理的核心，是促进政府及其部门合理利用有限财政资金更好地为公众服务。做得好的政府及其部门，通过预算绩效信息公开的方式，可以很好地向社会和公众展示成果，为赢得广泛支持奠定良好基础。
    公开本身不是目的，目的是让公众了解政府花钱的实际效果，充分发挥社会监督作用。在预算绩效信息公开过程中，政府及其部门作为公开主体掌握绝对的信息优势，政府把握着公开什么、向谁公开、公开程度等核心标准，而公众则是接受者。所以，政府及其部门必须重视公开目标的达成，尽可能促成公众正确地理解公开信息。
    既然预算绩效信息公开的目的是为了通过公开报告的形式让社会和公众了解并理解信息内容，接受广泛监督，提高公共资源的使用绩效。那么，未来中央政府预算绩效信息透明化需要从内容、质量、传播渠道三个向度上不断完善，逐步建立正式的预算绩效信息公开报告制度。具体来讲：
    第一，“让绩效报告和信息更易理解”，增加年度中央部门预算绩效评价宏观背景介绍。由财政部门统一发布年度部门预算绩效评价工作背景和标准的解释说明，包括核心概念解析、“自评价”标准和流程、“重点项目绩效评价”标准和流程等。
    第二，完善自我评价公开内容，尝试扩大自我评价项目绩效信息公开范围，可以通过列表形式公开所有自我评价项目基本信息（立项目标、预算规模、预算执行绩效等），重点增加阐述项目绩效结果与部门履行职能之间关系的说明。
    第三，扩大重点项目绩效评价信息公开力度。下一年度，提倡每个中央政府部门在第二类重点项目中选择1或2个项目公开绩效评价信息。各部门可参照财政部主导评价的第一类重点项目绩效评价信息的公开内容和结构，主动公开由其部门自己主导评价的重点项目绩效信息。
    第四，增加多年期项目绩效评价结果的历史比较信息，对于多年期的项目或者已设立多年的重点项目，可以2016年度绩效信息为基年信息，进行持续评价和绩效结果比较。
    第五，重视重点项目的成本核算与管理问题，通过政府会计等相关制度改革，逐渐在项目成本与结果之间建立起合理、可行的联系，进而为预算决策提供更多有用的数据和信息。
    第六，重视绩效评价结果对未来年度预算决策和分配结果、预算管理和项目管理的正向影响。绩效评价信息公开的目的不应该仅仅是奖优罚劣和削减预算，重点应该落在不断推动预算管理制度改革，完善管理过程、提高绩效管理能力、培育讲求绩效的文化。
    第七，从传播渠道和方式来讲，为了便于公众获取信息，建议财政部门整合部门绩效评价与管理信息，通过统一的渠道进行发布。
    （作者系中国社会科学院中国特色社会主义理论研究中心副研究员）