赵早早：财政支出问绩效，绩效结果问专家

    ——佛山市南海区支出绩效管理改革探索
    全国财政支出规模逐年增长，如何提高公共资金的使用效益，已成政府财政管理的当务之急。“十一五”期间，全国财政支出规模从4万亿增至8万多亿，五年内增长一倍。2012年，全国财政支出12.5亿多元，增长15.1%。如何分配好、使用好、管理好这笔庞大的公共资金，既反应政府的执政能力，又关乎群众对政府的信任和遵从。
    早在2004年，佛山市南海区就遇到这个问题。当年南海区可支配财力44亿，各部门申报的预算达到69亿，资金缺口近25亿。经济大区的“困难”财政问题凸显。为破解难题，南海区从2004年开始先行先试，在支出分配、管理和问责环节引入独立的第三方绩效评价。打破原来封闭的、粗放的、不问效果的资金分配管理模式，“倒逼”部门重视和提高资金使用效果，为国际财政管理研究和实践提供成功案例。
    一、背景：经济大区的“困难”财政
    （一）“蛋糕”越做越大，却越来越难分。
    进入21世纪，南海区地方财政收入每年增长近10亿元，2012公共财政收入129亿。“蛋糕”越做越大，却越来越难分。以投资为动力的经济增长机制，带动了财政支出同样膨胀。各部门对财政资金需求的胃口越来越大，申请项目普遍提高资金起点，个别项目资金需求高达十亿元。财政收入多了资金却越来越不够分、供求缺口反而加大的局面。
    （二）财政资金变成“唐僧肉”，被各部门瓜分。
    2004年以前，南海区财政局一直按“基数+增长”的传统规则分配资金。只要经济发展带来财力增长，每个部门就可以从增量中获得一部分比较固定的新增收入，而上一年已经拿到的财政资金则成为固定额度，无需讨论就能到手。在这种规则下，部门关注的就是增量部分。增量越大，部门希望得到的就越多。所以，在南海，每年的财政分配就像“一场没有硝烟的战争”。使得有限的资金变成了各个部门博弈的“唐僧肉”。
    （三）分配资金靠“拍脑袋”、“拉关系”。
    2004年以前，南海区财政资金的分配是秘密的、封闭的。财政局负责审核项目、分配资金、编制预算。各部门为影响此过程，套取更多资金，想方设法“拉关系”，“争项目”。一方面，通过请客吃饭，与财政局领导拉上关系，多得“感情分”。另一方面，通过走上层路线，与政府领导拉上关系，获得领导支持，多得“政治分”。旧制度易造成某些项目综合效益不高，或者中途搁置，或者中途转变用途。
    （四）“收多少就支多少”，不问效果。
    改革之前，南海区财政的工作重点就是收入，支出究竟怎么回事，效果如何，没人说得清，更没人关心。只要完成预算支出计划，所有部门就万事大吉，高枕无忧。至于用款单位怎样支出、给谁支出、支出多少，全不在监管范围。不问效果，养成了部门通过项目要钱以满足其随心所欲花钱的习惯，不考虑项目的实施效果和目标。没有监管，很容易造成花的越多，浪费越大，增加了反腐倡廉难度。
    南海区财政部门已无法制衡日益膨胀、没有自我约束力的部门请款，不得不采取“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”简单分配方式。最终陷入了“收入增加→支出膨胀→分配难做→管理混乱”的恶性循环中。
    二、改革：“项目上不上，项目好不好，绩效说了算”
    从2004年起，南海区开始实施支出绩效管理改革，在支出分配、管理和问责环节全部引入独立的第三方绩效评价方法。区财政局通过招投标，将绩效评价工作外包给独立第三方，借用外脑，建立专家理财机制。由第三方组织专家对项目进行全过程评价，包括立项评价、跟踪评价和事后评价；采取专家个人评价与小组评价相结合的方式，设立材料评审和现场答辩两个环节。财政局只提供服务和平台。
    （一）项目分类，选定专家。
    2012年，南海区共有559个50万以上的项目被纳入绩效评价，待评金额达52亿元，占项目预算资金的34%。这些项目按照基建工程类、信息化类、设备购置类、大额专项类的特点，被编入20个组。每个组包括技术类、财务类、政策类专家5-7位，其中一位担任组长。专家由专家库随机选举决定，隔断了评价过程中可能产生的被评部门与专家的联系，确保评价的公正和客观。
    （二）材料评审，初步打分。
    材料评审分为个人评审和小组评审两个阶段。一是个人评审。评审专家通过授权，进入财政局的绩效评价信息系统，在线评审部门的申报材料并打分。经过大概两周的时间，所有专家完成个人评审工作，由独立第三方综合审核后，报送区财政局绩效管理科。
    二是小组评审。由独立第三方组织专家到南海区进行现场评价。以小组为单位，针对每个项目展开讨论，形成小组意见。如有需要，专家小组还必须到现场考察。
    （三）现场答辩，补充资料。
    材料评审之后，进入现场答辩和补充资料环节。由独立第三方和区财政局共同组织，让评审专家和部门直接面对面。如果专家小组对个别项目仍存疑问，部门必须现场做出回答。经过此环节，专家小组提交最终的评审结果，包括立项与否、资金规模、绩效评价结果、整改意见等。
    （四）绩效问责，评价结果说了算。
    项目完成，部门必须开展绩效自评价和专家评价，进而接受人大财经委、监察、审计、财政及人事五部门联合组成的财政绩效问责工作组的监督和审查。问责小组公开摇号，随机抽取项目，根据项目设定的绩效目标，对项目全过程及其效果进行问责和监督。问责结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。并将问责结果纳入年度“机关单位绩效与作风考核”，实行奖优罚略。
    三、成效：制度创新，提升资金使用效能
    目前，南海财政绩效改革的范围已经扩展至除人员经费、公用经费以外的50万以上全部财政专项资金，形成了较为成熟的支出绩效管理体系。此项改革不仅节省了资金，更如同下了一步妙棋，满盘皆活。
    （一）支出压力缓解，资金效能提升。
    财政支出压力大大缓解。2012年评价预算项目599个，金额52亿元，专家同意立项项目394个，建议安排金额22亿元，核减资金30亿元，资金核减率57.1%；不同意立项的项目205个，项目淘汰率为34.2%。与此同时，政府对财政资金的监管水平也大大提升，真正实现了财政资金事前、事中、事后的全过程监管，彻底改变传统制度下“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的缺陷，有效堵塞了财政资金的管理漏洞。
    （二）部门工作重心从“要财”转为“理财”
    预算部门申请财政资金，必须先提交绩效目标申请书，再由专家审核，直至批准。严格、规范的支出分配程序“倒逼”预算单位树立绩效观念，制定全面支出计划，提高内部资金配置效率，明确“谁支出谁负责”的资金使用原则。“绩效观念”取代了“要钱观念”，“理财”理念代替了“要财”理念。
    （三）从源头、制度上反腐倡廉
    一方面，财政部门主动放弃了自有财权和资金分配权，把决策权交给了专家，交给第三方；另一方面，部门认识到权力意味着责任，全面改革了仅凭主观的判断或个人喜好的粗放式资金分配方式，部门资金使用责任得到明晰和强化。
    作者：中国社科院财经院赵早早
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