坚持和完善党对生态文明体制改革的领导

    《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称为《决定》）提出，深化党和国家机构改革，必须坚持党的全面领导。同时，在优化政府机构设置和职能配置中，必须改革自然资源和生态环境管理体制。自然资源和生态环境管理体制是生态文明体制的重要组成部分，生态文明制度和生态文明体制是整个国家治理体系的重要组成部分。由此引出如何将党的领导体现在生态文明体制改革中的问题。在党的领导下推进生态文明体制改革，是实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。
    一、坚持以党的领导统领生态文明领域体制改革
    推动生态文明体制改革，必须坚持党的领导。第一，中国共产党是中国工人阶级和中华民族的先锋队，始终坚持全心全意人民服务的宗旨，是领导我们事业的核心力量。第二，中国共产党是自主实现绿色创新的马克思主义政党，创造性地提出了生态文明的原则、理念和目标，鲜明地将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”的内容写入了党章中。历史选择了社会主义，就意味着选择了中国共产党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导必然涵盖生态文明体制领域，生态文明领域的机构改革必须在党的领导下依法有序有效地进行。目前，坚持党对生态文明体制的改革，应该将党的领导体现在改革自然资源和生态环境管理体制的各个方面。
    明确党委在建立环境治理体系中的领导作用。改革开放以来，我们已经实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，初步形成了政府、企业、社会和公众共建共治的治理体系。生态治理领域的要求是，实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。同时，社会治理领域的要求是，要按照共建共治共享要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。比较之下可以发现，环境治理体系缺乏“党委领导”和“法治保障”的明确规定。为了确保政策的连续性、完整性和统一性，必须大力构建以党委为领导、政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与、法治为保障的环境治理体系。在市场经济的条件下，政府、企业、社会、公众都存在着失灵（失效）的可能和风险，因此，必须突出党的领导作用。在社会主义法治框架中，各级党组织必须充分发挥在生态治理中的领导作用，充当起政府、企业、社会、公众四方共建和共治的发起者、召集人和监督者的角色。只有把坚持党的一元化领导和发动社会的多方参与统一起来，才能有效凝聚社会力量，形成齐抓共管的局面。
    明确党委在完善生态环境管理制度中的领导作用。长期以来，我国生态环境治理中存在“九龙治水”的问题。从“山水林田湖是一个生命共同体”的科学理念出发，习近平总书记强调，对山水林田湖进行统一保护、统一修复十分必要。据此，在十九大精神的基础上，《决定》提出，必须统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。这样，就提出了生态治理领域大部制改革的设想，即把分散在各个行政部门的生态治理事务相对集中在一个行政部门中，加强整体规划、整体监督和整体管理。推进大部制改革不是简单的合并机构和精简人员，而是要提高生态文明领域的国家治理现代化水平。由于这个过程涉及到复杂的利益格局调整、机构职能优化、人员重新分配的问题，因此，必须加强总体设计和组织领导，只有中国共产党才能承担起这个责任。同时，建立大部制不是要复活“大政府”，而是要让市场在资源配置中起决定性作用的前提下，使政府成为“强政府”和“好政府”，提高政府的行政效率和为人民服务的本领。只有在党的领导下，才能使人民政府承担起绿色政府的职责，为满足人民群众的生态环境需要、保障人民群众的生态环境权益提供行政保障。
    明确党委在推进生态治理领域“多规合一”中的领导作用。在从计划经济向市场经济转变的过程中，宏观管理的手段也从计划转向了规划。在现实中，存在着规划不统一的问题。习近平总书记十分重视科学合理的规划在社会主义生态文明建设中的作用，如在谈到北京城市规划问题时他指出，必须落实“多规合一”，要做到一本规划、一张蓝图管到底。据此，《决定》提出，必须强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。推进“多规合一”，自然会涉及到不同部门的协同和整合的问题，因此，必须坚持党的领导。在党的领导下，我们不仅要把生态文明的理念、原则、目标融入经济社会发展各方面，贯彻落实到各级各类规划和各项工作中，而且要将人口、资源、能源、环境、生态安全、防灾减灾等方面的规划统一起来，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，要将生态文明领域的规划和城乡建设规划、社会经济发展规划统一起来，还要将生态文明领域的规划和国家的总体规划统一起来。这样，才能提高生态治理的现代化水平。
    总之，坚持党的全面领导，自然包含着党对生态文明体制改革的领导。在一般意义上，只有坚持党的领导，才能保证生态文明体制改革的社会主义性质和方向。
    二、不断完善党在生态治理领域领导的制度
    在加强党对生态文明体制改革领导的同时，还必须提高党领导生态治理的能力和水平，完善坚持党领导生态文明建设和生态文明体制改革的制度。
    建立健全党对生态文明建设工作的领导体制机制
    社会主义建设是一项复杂的社会系统工程。《决定》提出，加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。这自然包括党对生态文明建设和生态文明体制改革的领导。生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，在社会主义建设中具有极其重要的战略地位。同时，“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”，是党章规定的党的重要工作和奋斗目标。为了有效实现对生态文明和生态文明体制改革的领导，中国共产党应该在自己体制内设立生态文明建设指导委员会等类的决策议事机构，负责生态文明领域的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。就其工作机制来看，这一决策议事机构应该按照社会系统工程提出的总体设计部的方式开展工作，同时应与其他议事机构无缝衔接、协同工作。这样，才能强化中国共产党在生态文明领域的领导地位和权威地位。
    强化党组织在生态文明领域对同级组织的领导作用
    在政府机构改革的过程中，我们已经明确经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护是政府的基本职能。《决定》进一步重申了这一点。因此，在各级人民政府及其办事机构向同级党组织定期汇报工作中，必须确保如实汇报本部门生态文明建设和生态治理工作的真实情况，必须确保社会主义生态文明的理念、原则和目标在政府工作中得到有效贯彻执行。同时，在加强社会领域党建工作中，必须明确党组织在生态环境保护运动和生态文明类社会组织中的政治核心作用，切实保证党组织在政治上、思想上、工作上的指导作用。只有坚持党的领导，才能保证生态环境保护运动和生态文明类社会组织的健康持续发展，形成生态文明建设和生态治理的强大社会合力。
    更好发挥党的职能部门在生态文明建设和生态治理中的作用
    《决定》提出，必须优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，在协调和统筹的基础上，做好本系统本领域的工作。社会主义生态文明建设的战略地位决定了生态文明建设不仅是政府职能部门的工作，而且是全党的工作。因此，党的各类职能部门必须参与到生态治理工作中。
    对组织部门来说，在坚持党管干部的前提下，必须坚持正确用人的原则，围绕《生态文明建设目标评价考核办法》，做好相关组织工作。习近平总书记指出，要落实领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产离任审计，认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则。因此，组织部门要与其他部门协同做好这一工作，科学评价和考核领导干部的生态文明政绩，为生态治理提供组织人事工作保障。
    对宣传部门来说，必须做好社会主义生态文明观的宣传工作。
    对统战部门来说，必须做好生态文明建设领域的社会动员和组织工作。现在，民主党派和全国工商联等统一战线力量，利用其智力资源优势，在做好生态文明领域建言献策工作的同时，也创造性地开展了一些生态文明建设示范工程，成为建设生态文明的重要力量。因此，统战部门应将这种积极性、能动性、创造性保护起来，动员和组织统一战线力量参与生态文明建设和生态治理。同时，应通过相关中介来教育和引导私营企业自觉履行社会责任和生态责任，用生态文明原则约束和防范生产和经营行为，努力做绿色的儒商。
    对政法部门来说，必须做好生态文明领域的政法工作。习近平总书记指出，只有实行最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。因此，政法部门应该科学指导公检法部门做好生态文明领域的执法工作，推广设立环境法庭和环境警察队伍，严厉打击生态文明领域的违法犯罪活动，积极推动环境公益诉讼。同时，要正确处理维稳和维权的关系，依法积极化解环境群体性事件。
    对纪检部门来说，必须积极推进生态文明领域的反腐倡廉工作。在一些重大生态环境事故和事件的背后，都不同程度地存在着消极腐败问题。因此，在与相关部门协同配合的同时，纪检部门必须加大追查消极腐败事件造成的生态环境事故和事件的责任，必须依法打击生态文明领域的消极腐败问题，必须严格规范资源开采、能源开发、土地征用的程序，避免由之导致的国有资产流失等问题。此外，必须严格规范环境影响评估，铲除虚假评估背后的腐败问题。
    党的各职能部门行动的关键是，必须将其日常工作和生态治理工作有机结合起来，促进党的职能部门工作的生态化。
    统筹设置生态文明领域的党政机构
    在全面深化改革的过程中，中央成立了全面深化改革领导小组。其中，经济体制和生态文明体制改革专项小组是其下设的一个重要的专项小组。为了进一步落实生态文明领域的一系列顶层设计，切实提高生态治理的效率，可考虑独立设置生态文明体制改革专项小组，同时，可将之作为中央生态文明建设决策议事机构的具体执行机构或者办事机构。这样可以增强中央生态治理机构的专门性、统一性和权威性，统筹推进党政部门之间生态治理工作。
    总之，为了确保党在生态文明领域的领导地位，我们要围绕生态文明建设和生态文明体制改革来优化党的组织机构，建立和完善党领导生态治理的制度体系。
    三、科学运用党领导生态文明体制改革的政策手段
    加强理论指导工作。实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。党的十八大以来，在马克思主义生态思想的指导下，在科学总结社会主义生态文明建设经验的基础上，习近平新时代中国特色社会主义思想形成了系统的生态文明思想，集中体现为社会主义生态文明观。因此，必须引导广大党员和干部认真学习和科学领会习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的科学意识，将之作为生态文明建设和生态文明体制改革的指导思想，这样才能确保生态文明体制改革的正确方向。习近平总书记指出，要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。党的十九大提出，要牢固树立社会主义生态文明观。按照上述精神，党的宣传部门必须围绕社会主义生态文明观尤其是习近平生态文明思想，大力开展舆论宣传、理论研究、教育普及等方面的工作，为生态治理提供理论支撑和价值导引。同时，各级党校和行政学院在加强对党员和干部进行习近平新时代中国特色社会主义思想教育的过程中，必须加强进行习近平生态文明思想的教育，通过创新教育方式，引导他们牢固树立社会主义生态文明观。以此增强党员干部和行政人员践行社会主义生态文明观的自觉性、能动性和创造性。
    加强规划引导工作。在社会主义市场经济条件下，由各级党组织提出规划建议是实现党的领导的重要方式。在多年实践探索的基础上，就国家层面的每个五年规划的制定和执行来说，我们已经形成了中共中央提出规划建议、国务院制定规划纲要、全国人民代表大会批准规划纲要、国务院及其组成机构和办事机构执行规划纲要的规划模式，从而为我国国民经济和社会发展提供了科学指引。在尊重实践和尊重群众的基础上，应该将党的生态文明理论创新成果更有效地具体化为规划建议，按照科学决策、民主决策、依法决策的原则要求，不断更新规划理念、完善规划内容、明确规划路径，增强总体规划的科学性、系统性和有效性。在此基础上，应该根据生态文明建设的总体任务确定相应的政府机构设置，用科学的生态文明建设规划来规范政府机构的工作，根据生态文明建设的总体规划来确定生态治理行政机关和事业单位的人员编制和经费预算。在生态文明建设任务日益繁重、生态治理任务日益艰难的情况下，环境保护等行政部门和事业单位的现有人员编制和经费预算已经远远不能满足实际工作的需要。为此，在加强垂直管理的过程中，国务院等部门应该重新核定环境保护等行政部门和事业单位的人员编制和经费预算，为提高其工作效率提供行政保障。
    加强立法建议工作。在生态文明体制改革中，同样必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。根据我国社会基本矛盾的变化，从满足人民群众生态环境需要、维护人民群众生态环境权益的政治立场出发，党应该充分代表人民的意志和意愿，提出完善生态文明法律的建议，不断更新法律理念、完善法律体系、整合配套法律，为生态文明建设和生态治理工作提供法律依据和保障。
    【本文作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，马克思主义学院教授、博导，北京市宣传文化高层次人才培养资助项目“中国特色生态文明理论研究工作室”负责人；本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“习近平社会主义生态文明观研究”（项目批准号：18VSJ006）阶段性成果】