对我国经济转型期增长潜力的再认识（下）

    2.转轨经济的制度性因素既透支了部分增长空间，也制约了传统动能的释放
    我国市场经济是从计划经济体制转轨而来的。政府对经济运行介入程度较高既是发展型国家的现实需要，也是旧体制遗留下的问题。为了能够促进经济发展，地方政府经常用低地价等补贴的方式吸引投资，造成工业用地利用效率较低，投资冲动过度扩张的不利影响。行业景气状况较好时，这种行为确实能够推高增速。增长阶段转换行业发展进入低潮时，就会形成严重的产能过剩，造成资源浪费。另一方面，机场、公路、广场等看得见的基础设施投资超前，但城市地下管廊、农村地区等不容易看见的基础设施投资则相对不足。增长阶段转换后，我国新旧动能的转换不能简单对比其他经济体。
    3.体量大、区域经济发展不平衡，传统动力的释放空间仍较大
    正是由于转轨经济的特点，推进改革开放早、民营经济发达的地区其动力释放就较为充分，经济发展水平就高。而开放较晚，市场经济意识发展缓慢、公有制成分占比不合理的区域，增长动力释放就不足。按人均GDP水平看，中西部地区仅为东部地区的60%，进一步释放中部和西部的增长潜力的空间较大。与区域发展不平衡同时存在的是城乡间发展的不平衡，收入提高了的农民工生活方式和水平逐步向城市居民靠近，但农村基础设施建设严重落后，污水和垃圾处理、文化医疗设施严重不足。这些需求如果能够通过有效的方式得以实现，也能够释放出新的增长动力。
    （三）正确认识和处理政府与市场的关系
    经济转型期，增长潜力释放不仅仅取决于市场自发力量，政府作用也是其重要影响因素。适应经济转型的新要求，需要改革政府与市场的关系，这其中的关键又在于正确有力地发挥政府的作用。
    1.转型期政府引导发展、释放潜力的职能并未弱化
    政府在若干重要领域依然起着市场培育和建设的基础性作用。政府在市场运行中的地位和作用与所处的发展阶段、技术背景和国际环境密切相关。面对发达国家的优势地位和发展中国家激烈的同质竞争，政府需要在遵守市场规律的同时，积极发挥市场规模巨大等有利条件巩固扩大我国产业竞争优势。比如，低空领域开放、近地空间利用、深海资源开采这些人类经济活动的新疆域，需要在政府引导下发展。基因工程、高分辨遥感、量子通信和计算、受控热核聚变等突破性技术的开发和利用，既需要政府投入科研经费，也需要政府引导其商业化应用。扩大服务业开放，在金融、信息服务、文化娱乐培育出有国际竞争力的企业，也需要政府政策支持。
    国际经验显示，增长阶段转换后追赶型国家产业政策的作用并未弱化。日本在1973年之后，面临严重能源资源约束，经济增长从高速进入中低速水平。日本政府通过节能和新技术的开发，配合产业结构调整，快速提高能源综合利用效率。进入20世纪90年代，日本政府又提出“新技术立国”“科学技术创造立国”等政策，推进产业从低附加值向高附加值、从劳动密集型向技术密集型转变。1997年金融危机爆发后，在国际货币基金组织督促要求下，韩国调整国内大型企业与政府间的关系，建立了更加市场化的体系。但是，韩国政府在产业结构调整中的作用并未削弱。1997年，韩国政府颁布《21世纪网络韩国》将数字化上升为国家战略。经过多年发展，韩国信息产业发展已处于世界前列。
    改革进程中受扭曲的利益关系需要政府推动调整。改革开放在带来福利普遍增加的同时，利益在行业间、区域间、职业间的分配不能保证完全公平。这是改革从局部地区、局部领域逐步突破的必然结果。改革形成的利益扭曲，只能在进一步深化改革中调整。这种利益关系的调整，一方面是缓解社会矛盾的需要，另一方面也是释放增长潜力的渠道。从短期和局部看，有可能是财务支出的负担，但是从宏观和长期看，则为持续增长创造了更好的条件。
    2.持续释放增长潜力，需要政府调整经济社会工作重点
    增长阶段转换后，政府在经济运行中的地位并未削弱，但工作重点需要根据形势变化作出调整，从而促进增长潜力的持续释放。
    培育创新生态和环境的要求在提高。增长阶段转换后，通过提高全要素生产率为经济发展注入新动力，将增速保持在中高速水平是经济工作的核心任务。其重点又在于通过更多原始创新，促进产业转型升级。这就要求政府积极培育创新生态和环境，倡导勇于创新、容忍失败的文化，加强知识产权保护，加大对基础性研究和共性技术的政府资金投入，完善金融领域支持创新的政策体系，并完善社会保障体系。
    政府介入经济发展的角色须调整，应更加偏重市场规则制定。高增长时期，居民衣食住行等传统需求增速稳定，发展方向易于把握。地方政府对产业发展介入程度较高。增长阶段转换后，行业技术路线变化快，需求热点时常转换，政府难以精确把握发展趋势。此时，政府应更多做好信息发布、标准和法规的制定和实施工作，从而提供良好的竞争环境。
    对外经济交往更加频繁，参与国际宏观经济政策协调任务加重。我国经济总量、对外贸易和对外直接投资占世界市场份额持续提高，显著影响全球经济金融格局，经济政策外溢性明显加大。积极加强国际政策协调，既是提升我国国内政策有效性的内在要求，也是与其他经济体谋求共赢，形成良性竞争合作关系的客观需要。另一方面，我国产业转型升级过程中与发达经济体的竞争加剧，贸易纠纷、投资限制等事件频发，也需要政府投入更大精力营造有利的国际经贸环境。
    社会问题相对突出，对政府社会管理提出新要求。增长潜力变化在影响经济增速和结构的同时，凸显了发展中的社会问题，需要加强政府社会管理能力建设。例如，转型期产业结构调整、企业兼并重组加快，失业人员可能增加，需要有更加完善的社保体系兜底。人口老龄化程度快速提升对医疗、养老服务提出更高要求。此外，随着人均收入水平提高，新兴媒体的发展，人民公平意识和权利意识增强，也对社会治理提出了新挑战。
    （张军扩，国务院发展研究中心副主任；吴振宇，国务院发展研究中心金融研究所所长）

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