段炳德：财税之“楔”撬动市场化改革进程中国财税改革40年回顾与展望

    在40年的改革开放过程中，财税改革不负众望，屡屡先行先试，就像一枚楔子敲进旧体制坚冰，打破旧利益格局，有力地推动了市场化改革进程。可以期冀，遇到改革破冰之时，财税将继续发挥改革之“楔”的作用，为实现国家发展战略整体目标而不遗余力。
    开始阶段的财税改革具有明显的“放权让利”特征
    1978年十一届三中全会之后，我国改革开放的大幕正式拉开。体制改革是分配关系的全面和深刻的调整，而财税是经济分配的主要手段之一，需要其在改革中发挥排头兵的作用。在40年的改革开放过程中，财税改革不负众望，屡屡先行先试，就像一枚楔子敲进旧体制坚冰，打破旧利益格局，有力地推动了市场化改革进程。从1979年开始，税制改革、国债发行、政府间财政关系改革等全面推进。从1979年开始将国营企业向国家上交利润改为缴纳税金的改革试点。兵马未动，粮草先行，1979年和1981年连续两年出现赤字，国债发行提上日程，1979年恢复举借外债，1981年国务院通过并颁发《中华人民共和国国库券条例》，当年向社会公开发行48.66亿元国库券。1979年7月，全国人大修改了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。
    改革伊始，首先需要调动经济主体的积极性、能动性，在农村，土地家庭联产承包制极大地激活了农业发展的潜力；在城市，工厂经营承包制探索也逐渐发挥威力，工厂的生产效率大大提升。价格机制是市场经济的核心，而政府提供公共服务的价格就是税收。在计划经济体制下，企业的利润要上缴，势必经济激励不足，企业利改税之后，上缴税收，剩余收益归企业，这就极大地调动了管理者和工人的积极性，制度经济学用剩余索取权来解释这种现象。从上世纪80年代开始，以两次“利改税”为标志的改革确立了企业的市场经济主体地位，从深层次上厘清了政府与市场的关系。自1984年至1990年代初，我国工商税收制度已有32个税种。开始阶段的财税
    改革具有明显的“放权让利”特征。
    分税制改革促使中国财政体制向现代财政体制转型
    开放之初，引进外资是关乎大局的关键举措，制度设计必须跟进。我国开始对新进入的市场主体—外国合资企业和外国投资企业，通过立法完善税收关系。从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，对中外合资企业、外国企业继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。对新进入的市场主体—外国合资企业和外国投资企业，通过立法完善税收关系。现代企业的税制改革一直到2007年推出新《企业所得税法》推出才告完成，内外企业税制实现统一。
    中央与地方财政关系改革是40年财税改革的主线之一。为调动地方政府的积极性，从1980年起，我国财政部门采用“划分收支，分级包干”的财政包干体制，进入上世纪90年代，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。而随之在1994年进行分税制改革，以其宏大气魄一举确立了与市场经济改革相适应的工商税制。分税制改革进一步厘清了中央与地方的财政关系，遏制了两个比重（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）的下滑，促使中国财政体制向现代财政体制的转型。增值税作为一种中性税制，也被业内称之为“良税”在此次税改中正式引入中国税制体系。毋庸讳言，1994年的分税制改革并不彻底，比如增值税制度试行的是生产型消费税，只针对制造业，并未涵盖服务业，这也为后来的增值税转型和“营改增”改革预埋了伏笔。
    财税领域的分类改革和局部改革逐渐向整体制度化设计和全局性改革演进
    上世纪90年代中后期，建设公共财政的呼声渐高，理论界的讨论日趋热烈和成熟，逐步形成共识，即要建设与社会主义市场经济相适应的公共财政制度，以相区别于之前的建设财政或者吃饭财政。进入新世纪，财税改革亟须前行，2006年农业税正式取消，城乡经济关系的新一轮调整由此破题，反哺“三农”的力度不断加强。与此同时，财政政策作为宏观经济调控工具的作用日渐突出。1998年亚洲金融危机之后，中国开始正式实施扩张性的财政政策对冲外部需求大幅减少的冲击。作为宏观经济重要工具的财政政策开始在宏观调控中大显身手，运用逐渐娴熟，每每能够在危急时刻熨平经济周期性波动，对抗需求侧冲击，为宏观经济保驾护航。2008年国际金融危机爆发后，中国出台大规模积极的财政政策，取得了重要成效。财税领域的分类改革和局部改革逐渐向整体制度化设计和全局性改革演进。
    党的十八大以来，改革进入深水区，实现国家治理能力和治理体系现代化成为当务之急。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。以预算制度改革、税制改革、中央地方财政关系调整为三大主线任务的财税体制改革全面推进，并取得重大进展和实质性成效。我国正处于全面深化改革的新阶段，推动经济高质量发展迫切需要对现行财税制度进行不断完善，需要通过更为全面、深入的财税体制改革让财政尽快肩负起国家治理基础和重要支柱的历史使命。
    40年财税改革的几点基本经验
    一是加强中央集中统一领导和调动地方积极性相结合。我国40年财税改革按照中央的统一部署，充分发挥了地方积极性、创造性，很多改革举措是从地方发起，并受到中央的肯定与确认，从而在全国推开。从上世纪80年代的“放权让利”到1994年分税制改革后“两个比重”的上升，从上世纪90年代末建设公共财政框架到十八大以来的国家治理体系现代化，建设现代财政制度，都离不开中央的坚强领导，而调动两个积极性是贯穿其中的线索。
    二是坚持财税改革的理论指导和实践探索相结合。理论研究工作者对财税改革的顺利进行发挥了重要作用。财经院校、社科院、部委研究机构和广大的财税学者与政府部门密切沟通，潜心调研，积极建言献策，对推动财税改革发挥积极作用。财税改革坚持实事求是原则，实行渐进改革思路。先试点后放开、先局部后整体、先易后难，避免了系统性冲击的发生。
    三是紧扣市场化改革主题和坚持“四化”协同相结合。与市场化改革要求相适应，不断在税制建设、价格调整、费税关系等方面完善体制机制设计，逐步构建起现代财政税收体制。财税法治化建设贯穿始终，特别是十八大以来，财税立法加速，目前已经完成或者接近完成的税收立法达到6个税种，到2020年，按照改革目标，所有税种的立法将逐步完成。坚持市场化、国际化、法治化、科学化方向，财税改革的四化同步格局初步形成。
    展望未来的财税改革，根据十八届三中全会制定的目标，到2020年基本建立现代财政制度。未来法治财政将更加深入人心，政府支出更加科学规范高效；税制简单高效稳定，既能够为实现公共服务提供基本的财力，又能够最小程度扭曲经济主体行为；要建设权责清晰、财力协调、区域均衡的新型央地财政关系，中央与地方的财力分配格局更加合理。与国家经济与社会发展趋势和国际地位的提高相适应，中国海外利益不断增加，国际责任相应提升，针对国际公共物品的提供，须承担与我们国力相符的责任，要建设大国财政，要与各国一起构建人类命运共同体。可以期冀，遇到改革破冰之时，财税将继续发挥改革之“楔”的作用，为实现国家发展战略整体目标而不遗余力。
    （作者单位：国务院发展研究中心信息中心）