王永利：六个维度看中国金融业的发展与变革

    如果回溯金融业发展之路不难发现，中国金融可以说是基础弱、速度快、成效大、问题多，现在亟需重新梳理、深刻变革。
    改革开放之前，计划经济使金融功能严重萎缩，所有金融基本上集中到中国人民银行一家办理，行政管理突出，主要功能就是“印钞”和“出纳”。
    在此基础上，改革开放推动货币金融快速发展。但由于基础太弱，发展太快，全社会对货币金融的准确认知和整体把握不足，对金融的统筹规划和合理划分不够，导致金融监管的职责定位和分工合作不尽合理，金融体系结构（股权结构、直接与间接融资结构、金融市场结构等）和金融法规建设存在不少问题，很多问题随着金融的快速扩张而不断积累，没有得到足够的暴露与消化，在经济发展进入换挡转型持续下行之后，风险急剧暴露，防范化解重大金融风险已经成为当前国家三大攻坚战之首，需要高度重视和有效应对。
    直面中国金融的难题与痛点，不能仅从金融机构的层面看问题，必须从整个国家发展直面中国金融的难题与痛点，不能仅从金融机构的层面看问题，必须从整个国家发展阶段以及金融全局和货币金融活动全流程去观察；涵盖宏观政策、中观监管、微观市场建设等，逐一分析梳理，至少有六个维度的问题需要关注：
       一、痛点一：货币政策核心目标与央行职责定位
    这是一个基础性的老大难问题。
    按照《中华人民共和国中国人民银行法》（《中央银行法》）的规定，“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。”但实际执行中，中国货币政策目标和央行职责定位的复杂程度可以说是世界之最，包括促进经济增长、稳定物价（币值）、充分就业和国际收支平衡，以及维护金融稳定、支持结构改革等，但是，目标和职责过多，就会产生矛盾甚至冲突，如果没有主次之分，就会导致政策取向模糊、决策效率低下、政策信号混乱，影响货币政策的准确性和有效性。而货币是金融的基础和灵魂，货币政策出现偏差，将成为金融风险的重要根源，对此必须有清醒的认识。
    从国际经验看，货币政策的核心目标只能是稳定物价（币值），这也同时是中央银行的核心职责。为此，需要创造条件保证央行的独立性与核心职责的有效发挥。
    由此又进一步引申出一个问题是：货币政策（央行）与财政政策（财政）如何分工协调？
    与之相关的问题包括三方面：
    其一，在国家外汇储备的管理方面如何协调配合？
    长期以来，我国将央行以人民币购买外汇形成的储备称之为“国家外汇储备”，在国际资本大量流入，贸易顺差不断扩大的情况下，央行为抑制人民币汇率过快升值，不得不大量购买外汇、扩大储备，但由此造成人民币基础货币大量投放，货币总量和物价水平难以控制。而在这一过程中，各级政府仍在实施优惠政策招商引资、鼓励出口，造成财政政策与货币政策难以协调和密切配合，央行不得不在外汇储备和基础货币扩张的同时，采取措施进行对冲，并大规模增加对冲成本。
    实际上，完全可以考虑在央行外汇储备和基础货币扩张过快，不得不实施对冲时，由财政部门面向金融机构发行专项国债，用以向银行购买一定比例的外汇，分摊央行的压力和对冲的成本，并通过感受成本压力推动其调整招商引资和鼓励出口的政策条件。至于财政购买的外汇，是单独形成主权基金独立运作，还是托管给央行统一安排使用，完全可以根据实际情况灵活掌握。
    另外，长期以来，我国国家外汇储备一直由人民银行与外汇局独家经营和管理，其经营管理的基本原则、风险限额、实际结果（包括余额及其币种和资产摆布、损益结果等）、绩效考核等是否应经由国务院（相关部门参与）报全国人大审议，值得研究。
    其二，央行是否可以直接购买政府债券？
    《中央银行法》规定：中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券，只能在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券。这样的规定主要是为了防止政府通过透支等对央行的货币投放进行干预，增强政府融资的市场化和规范化。但随着央行外汇占款（基础货币）的被动减少，为保持货币供应的合理充分，央行需要加大其他方式的货币投放。其中，购买并保持一定规模的政府债券，是各国央行调控货币总量的重要手段，我国也可以考虑允许央行自主决策（而非政府干预）直接购买政府债券。
    其三，央行是否应该大量实施差别式货币政策？
    近年来，中国央行越来越多的实施差别式定向降准及其他定向货币政策，使金融机构具体执行的法定存款准备金率差别很大；央行在保持巨额法定存款准备金（高峰时近20万亿元）的同时，又向金融机构拆借出巨额资金（现在基本上超过10万亿元），大大扩张了央行资产负债表规模，而且由于二者存在很大的利差，又增加了商业银行的经营成本；在保持很高法定存款准备金率的同时，又推出存款保险制度等。
    这些做法是否合理，是否会从政策源头上影响金融机构的公平竞争，是否从资金供给的源头上就抬高了融资成本，是否使货币政策更多地替代了财政政策等，值得认真反思。
        二、痛点二：资本市场的职能定位与制度完善
    长期结构性问题不解决好，何以期盼股市的繁荣？
    资本市场在开始阶段，主要是为解决国有企业融资问题，而不是真正解决企业公司治理、提高透明度，企业上市长期采取审批制，行政管理色彩浓厚；上市公司基本上没有退出机制，股市缺乏长期资金，投机属性非常突出，小规模流通股往往市盈率高得离谱，很容易大起大落；市场监管和违规处罚不够独立和严厉，内幕交易、操控价格等司空见惯；缺乏股票回购注销机制，随意停牌、长期停牌现象相当普遍；股票质押比重非常高，大股东经常通过股份质押转移风险；股市价格指数的设置不够合理，指数变化难以成为经济发展的“晴雨表”。
    由于制度不健全、监管跟不上，资本市场对外开放也受到制约，难以使整个资本市场成为像伦敦和纽约，甚至像香港、新加坡那样的国际资本市场，难以形成自己的国际影响力。
    这种状况不改变，将严重束缚中国国际金融中心建设和人民币国际化进程（一国货币国际化最重要的应用基础是国际金融交易以其计价和清算），也难以有效增强中国金融的综合实力和国际影响力。
      三、痛点三：金融监管的合理划分与相互协调
    金融领域的划分与协调不解决好，很多问题难以从根上消除。
    中国金融是从计划经济转化出来的，主要是从人民银行分设出来的，也有一些是由其他国家部委或地方政府创设和管理的，从基础上就缺乏必要的统筹规划与合理划分，缺乏对货币金融的准确认知和充分把握，金融业务与机构的审批与监管涉及很多部门，相关部门的职责划分不科学、不清晰，重复和遗漏并存，同类业务往往监管部门不同，规则不一，法规落后，监管不协调甚至还相互争权夺利，出现问题又相互推诿扯皮，监管漏洞很多，套利空间很大。这种基础架构和管理框架上存在的先天不足，随着金融的快速发展，不断积累和酿造新的问题，现在已经非常严峻了。
    这里涉及的相关问题包括四点：
    A．金融机构出资人的管理
    在我国，金融机构包括国有独资、国有控股、非国有控股（民营金融）、外商控股等多种所有权结构。其中，国有或国有控股又包括中央政府和地方政府，以及人民银行投资（包括用外汇储备投资）、各级财政投资和国资委投资（国有企业投资金融机构），以及相互交叉投资等。同时，中央银行、政策性银行、商业银行等职责边界仍有待理清。
    金融机构出资人结构非常复杂，特别是各级政府成为出资人，金融机构主要管理者与金融监管负责人同为政府任命，给金融机构的管理增加了很大难度。
    2018年7月8日，《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责，争议了十余年的国有金融资本出资人监管职责由谁（人行或财政或国资委等）履行的问题有了确定的答案。财政部门主要是对国有金融资本（包括中国人民银行，其全部资本由国家出资，属于国家所有）行使出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门不再履行金融机构出资人管理职责（金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免利益冲突），主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”以实现合规和审慎监管的要求。中央和国家机关有关部委、各级财政部门以及地方政府对金融监管部门的监管不得干预。
    尽管如此，在实际执行过程中，中央银行、金融监管、财政部门以及党组织的管理职责仍存在不少需要协调、磨合和明确的地方。
    B.金融机构的监管职责划分
    中国金融机构的监管，最初是由人民银行一家承担，之后陆续分设出证监会、保监会、银监会，形成国务院层面“一行三会”的局面（2018年银保监会合并）。但在分设的过程中，由于缺乏充分认知和足够的论证，结果形成了以机构监管为主，“谁审批、谁监管”的局面，并且金融专业监管与金融机构出资人管理也缺乏合理划分。此后，其他部门和地方政府也参与审批和监管，就使得金融监管更加复杂。
    其中，1998年针对之前金融机构混业经营暴露出来的严重问题，国家推动了一轮深刻的金融改革，除推进中央银行、政策性银行与商业银行分离、弱化地方政府行政干预外，着重推进金融机构的分业经营、分业监管。
    “分业经营、分业监管”原本是指合理划分金融专业领域，进而按照各个领域实施专业化一体化的专业监管。这是很科学的监管理念。但在实际工作中，由于缺乏整体统筹与科学划分，结果逐步演化成“分机构审批、分机构监管，谁审批谁监管”（“谁家的孩子谁抱走”），出现了越来越严重的监管重叠和监管遗漏。
    比如，中国证券监督委员会（证监会）的职责是：依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。但实际情况是：证监会只负责股票和公司债以及商品期货、股指期货、国债指数期货的监管，证券中最主要的组成部分——债券，在中国长期都是“九龙治水”，负责核批和管理的主体部门包括：国债等政府债券——财政部门；金融机构债券——人民银行和金融监管部门；上市公司债券（公司债）——证监会；非上市公司债券——发改委；中期票据等——人民银行；外资在中国发行人民币债券（“熊猫债”）——商务部；境内机构到境外发债还要得到更多部门审批等等。整个债券的交易，百分之八九十是在银行间市场进行，而不是在证券交易所进行。主要是受人民银行管理，而不是证监会管理。在期货业务领域，证监会只负责商品期货和股指、国债期货的管理，而黄金期货、外汇期货更多的还是人民银行管理（“黄金交易所”、“外汇交易中心”直属人民银行），并主要在银行间市场进行。另外，还由保监会主导，成立和运行“保险产品交易所”（“保交所”）。
    由此，《中华人民共和国证券法》（《证券法》）规定：在中华人民共和国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法；国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。这样的结果是，《证券法》实际上主要是《证监会法》，亟待修改完善。
    类似的，我国《信托法》实际上主要是《信托公司法》。
    可见，金融专业领域如何合理划分，相应的金融监管部门监管领域如何科学划分，如何现实分领域的“专业化、一体化、穿透式监管”，避免重大监管重叠和遗漏，亟需统筹考虑、仔细规划。这一基础问题不解决，很多问题就难以从根本上消除。
    C.如何看待和打破“刚性兑付”
    长期以来，很多人都在呼吁打破“刚性兑付”，但何为“刚性兑付”，如何打破刚性兑付，却存在很大的模糊。“刚性兑付”其实是金融机构应尽的义务，作为金融机构必须讲信用、讲诚信，承诺的付款事项或责任必须认真履行，不可随意逃避债务。打破刚性兑付，并不是鼓励金融机构可以随意不履行承诺的责任义务。“打破刚性兑付”，首先是指要打破所有金融机构在募集资金时都可以承诺保本付息。这就需要首先对金融机构严格区分“存款性机构”与“非存款性机构”，相应明确只有存款性机构才能面向社会吸收存款，并对存款承诺保本付息。非存款性机构一律不得面向社会吸收存款，其办理金融业务依法募集的社会资金，一律不得承诺保本付息，在投资人授权范围内，资金运作的损益全部归投资人承担，金融机构只能作为管理方按约定收取管理费。
    对存款性机构，为保证其能够做到刚性兑付，监管部门要严格监管其资本充足率、流动性比率、拨备覆盖率等一系列相关指标，并建立存款保证金制度或存款保险制度。同时，要约束其高风险资金运用，包括严格控制其直接的投资和收购兼并业务，防止其依托吸收社会存款形成的资金实力造成市场不公平竞争。
    在我国，一直缺乏存款性机构与非存款性机构严格的划分，甚至一直缺乏这方面的基本认知。结果，新兴的支付机构从一开始就可以吸收保证金存款，但却没有按照存款性机构被监管；不仅吸收社会存款的银行对存款有保本付息的承诺，其他很多金融业务都对募集的资金有实质性保本付息的承诺，严重模糊了存款性机构与非存款性机构的边界，但又没有统一按照存款机构进行管理，催生了金融的同质化经营和恶性竞争，以至于后来所有类型的金融机构都在开展“资管业务”，引发了非常严重的风险问题。即使相关部门花费很大力量出台了统一的“资管新规”，依然是允许所有类型金融机构都开展资管业务，依然是各监管机构分别出台实施细则并分别对不同机构进行监管，这是否合理，值得认真反思。“打破刚性兑付”还有一层含义是指，要打破政府或央行支持的金融机构刚性兑付。长期以来，维持金融稳定成为政府和央行的重要目标，在金融机构不能履约兑付时，往往由政府和央行出面帮助解决，而不能容许其破产清盘。结果是，在1998年“海南发展银行”破产清盘之后，至今再没有任何一家银行破产倒闭，其他类型金融机构也基本如此。这样，就使得商业性金融机构变成隐形中央银行，政府对其负债提供了隐形的无限担保，严重弱化了全社会的风险意识，扭曲了社会资金配置的基础机制。
    因此，对如何看待和打破刚性兑付，还需要认真斟酌、准确把握。
    D.监管部门职责定位的合理把握
    现在，我国金融监管的内容和职责很多，监管的规章制度更是非常全面和细致，一直追求全覆盖和零风险，甚至对金融机构外派干部还要组织外语考试。相应的，监管机构人员庞大，成本很高，但却往往是监管重点不突出，风险底线不清晰，专业水平不到位，违规处罚不严厉，讨价还价空间大，监管重叠与遗漏并存，权力寻租难以消除，出现问题往往无能为力。
    这就涉及一个重要问题：金融监管部门职责定位，到底是发展与监管并重，还是主要负责监管？到底是风险与合规的底线监管，还是金融业务全面监管（与金融机构的经营管理职责如何合理划分）？监管如何明晰职责、提高效率、降低成本，如何强化监管问责？
    同时，2017年底成立的“国务院金融稳定与发展委员会”，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，虽然其主要职责已经明确为：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等，但其实际运行中如何准确把握职责和权力定位还有待细化和明确，特别是诸如如何界定与中央财经委员会、央行、财政部（国有金融机构出资人代表）、金融监管及国家相关部门的关系；如何加强国家金融发展战略的统筹规划与推动设施；如何强化统筹协调，有效处理中央和地方、财政与金融的关系；如何建立健全重大金融风险应急处理机制和问责机制等等。
        四、痛点四：货币和资金供应结构深刻变化与应对不足
    此问题或许是社会资金“脱实向虚”、影子银行迅猛发展之源。
    2000年以来，我国货币投放一个非常重要的渠道是中央银行购买外汇，直接向出售外汇的企事业单位和居民个人投放人民币（中间会通过商业银行办理结售汇和转售汇），表现为央行的外汇占款。其中，到2014年上半年，央行外汇占款一直呈现增长态势，但从2014年下半年开始，出现明显下滑，整个货币投放结构发生深刻变化。
    从货币总量M2与央行外汇占款比率的变化看，2000年为9.09，之后逐年下降，2008年最低为3.18。2009年开始逐年回升，2015年之后以更快速度提升，2017年末达到7.81。考虑到央行外汇占款自2014年下半年开始呈现收缩或趋稳的态势，货币投放主要依靠银行贷款等其他渠道和方式，这种趋势仍在延续：2018年6月二者比率进一步上升为8.23，预计年末完全可能突破2001年8.42的水平。
    这种货币投放结构变化带来最大影响的是社会融资成本以及利润在金融体系与实体经济领域的分配：
    央行购买外汇投放基础货币，将直接注入到售汇的企业单位或居民个人的银行存款账户，从企业单位或居民个人获得人民币的角度看，除一部分货币兑换费用外，成本几乎为零，是非常低的。这些资金属于售汇人的收入或自有资金，而不是负债，其资产负债率会随之降低。2014年末央行外汇占款比2000年末增加了25.59万亿元，有效扩大了全社会无息资金的投放，降低了全社会的融资成本。
    但如果企业单位或居民个人要获得派生货币，就会相应增加其负债，需要支付贷款或债券利息以及相关费用，融资成本就会大大提升，其资产负债率也会随之提高。我国货币总量从2014年末的122.84万亿元，增长到2017年末的167.68万亿元，增加了44.84万亿元，同期央行外汇占款却减少了5.59万亿元，二者相加，意味着三年间依靠间接融资增加了货币50.43万亿元，全社会的负债规模随之扩大，负债率随之上升。
    我国从2014年下半年开始，央行外汇占款呈现下降态势，特别是2015、2016年大幅度收缩，就对整个社会融资结构、融资成本等产生了深刻影响，社会利润越来越多的从实体经济领域转移到金融体系（虚拟经济领域），推动金融附加值占GDP的比重不断上升（我国金融业附加值占GDP的比重，从2000年接近5%，逐步下降到2005年的4%，2006年开始，国有银行等金融机构股改上市，大规模补充资本金，增强业务发展实力，加之扩大金融领域对外开放，金融业明显加快发展，其附加值占GDP的比重出现较大反弹，2007年达到5.5%左右，之后保持平稳上升。2014年开始加快上升，2015年提升到8.4%，超过了当年美日英三国的7.2%、4.4%、7.2%）。这也成为2014年下半年以来，越来越多的企业感受融资成本越来越高，经营压力越来越大，社会资金越来越“脱实向虚”，影子银行迅猛发展的一个重要原因。
      五、痛点五：金融机构的所有权结构与内部治理机制
    这个问题涉及金融体系的活力、可控力如何，事关公平竞争问题。
    迄今为止，我国金融机构中，国有和国有控股占据绝大部分，那么，这种结构是否合理，如何优化国有金融资本战略配置和布局，可否降低单个金融机构以及在整个金融体系国有控股所占比重，增强整个金融体系的活力与公平竞争的同时，保持国家对金融体系的控制力？
    在国有和国有控股金融机构中，基本上都形成了“三会一层”（股东会、董事会、监事会与高管层）及党的组织共同存在的治理架构。一般党委（组）书记由董事长兼任，也有的设置专门的党委书记。这其中涉及的主要问题包括两点：
    A.监事会的设置。监事会的职责严格的讲，主要是监督董事会和高管层是否认真履职。但在国有和国有控股金融机构中，这种同级的监督实际上非常虚弱，难以发挥应有作用，也容易产生矛盾，而且，监事会主席尽管与董事长、行长（总裁）的级别一样，但实际承担的责任和压力相差甚大。因此，可以考虑取消内部监事会的设置，改为外部监事会或“外派内设”，监事会主席可以兼任党的纪委书记，更好地发挥其对董事会和高管层的监督作用。
    B.组织结构。可以借鉴中央国家机关改革方案，金融机构党的组织可以尽可能与经营管理体系融合，如党委书记和副书记，即由董事长和行长（总裁）担任，监事长与纪委书记兼任，党的组织部与人力部、纪检监察部与审计/稽核部、党务工作部与董事会或总裁办公室等合并办公等。
    在民营金融机构中，现在最突出的问题就是大股东过度控制和失控（管理层控制）问题，关联交易难以得到有效控制，内部控制规则难以有效落实，外部监管往往被架空。
    六、痛点六：金融战略规划实施与重大金融风险防范化解
    十九大明确提出，到本世纪中叶要成为综合国力和国际影响力领先的国家。同时，也明确：金融国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分。那么，围绕国家战略目标，金融应该怎么办？
    必须看到，改革开放以来，中国金融取得了长足发展，但与国际领先金融体相比，金融的活力、普惠的水平，对外开放和市场化竞争的程度，特别是国际影响力还有相当明显的差距，与国家总体战略目标的要求还有很大差距，亟需围绕国家总体战略目标加快形成国家金融战略规划并有效实施。
    突出的问题如下：
    其一，金融在整个国民经济中的定位，如何准确理解和把握“金融是现代经济的核心”与“金融必须回归本源，坚持服务实体经济的宗旨，增强服务实体经济的能力”？如何看待金融附加值占GDP的比重已经超过美日甚至英国？
    其二，在强调金融回归本源，坚持服务实体经济，抑制经济发展脱实向虚的同时，如何看待产融结合，越来越多的企业集团投资到金融领域，特别是国有企业大量投资房地产和金融，很多企业利润主要不是来源于主业，而是来源于房地产或金融，这是否与抑制经济脱实向虚的要求不符，是否影响到社会资金配置的公平性？
    其三，金融的综合实力和国际影响力主要体现在哪些方面，应该采取哪些措施推动其有效增强？如何推动国际金融中心建设和人民币国际化？如何看待房地产金融，如何防范美国式的次贷风险？ 如何全面深化金融改革开放？
    同时，必须清醒地看到，由于很多基础问题没有理清，货币金融理论研究严重脱离实际，在金融快速发展过程中，也不断产生和积累风险，伴随着经济增长换挡转型进入关键时期，面临国际国内矛盾集中爆发的特殊阶段，现在防范化解重大金融风险已经成为国家三大攻坚战之首。然而，到目前为止，中国并没有经历真正的本土化金融危机的考验，全社会的金融知识和风险意识严重不足，从金融机构到监管部门，乃至国家统筹协调机构，各个层面都缺乏对金融风险必要的预判能力和应对经验。亟需重新梳理、深刻变革。
    显而易见，中国金融发展到今天，矛盾和风险已经非常突出，如果只是就问题解决问题，只能是治标不治本，难以应对局势的深刻变化与国家发展战略的要求。
    中国改革开放40年，全球金融危机十周年后，中国特色社会主义发展已经进入新的时代，面对更加复杂的国际国内经济金融局势，亟待推出更加深刻和广泛的改革开放。其中，更需要全面深刻反思和总结改革开放以来中国金融发展，以及全球金融危机的经验教训，重新规划和布局金融体系，积极推动金融领域全面而深刻的改革开放，防范化解可能爆发的重大金融风险，做好应对新的严重危机的准备。
    中国当前面临巨大挑战，但依然具有重大机遇和比较优势：中国是最大的发展中国家，还处在工业化、城市化、信息化发展过程当中，改革的余地或潜力依然很大，国际国内环境的深刻变化，也为深化改革开放带来重要的压力和动力。同时，中国有3万亿美元外汇储备，国家外债负担较轻，具有抵御外部冲击的实力；中央政府负债率很低，实施积极财政政策仍有很大空间；整体利率水平仍是比较高的（十年期国债收益率仍在3.5%左右），央行资产负债优化与资金供给侧结构性改革有很大调整余地（如压缩法定存款准备金与央行拆出资金配套进行等）；金融机构抵御风险的实力也有很大增强；国家正在积极推动“一带一路”新型全球化发展，促进国际间“平等互利，共商共建共享，构建人类命运共同体”等。相信，按照“稳中求进”的工作总基调，中国能够有效防范化解金融风险，实现金融和经济社会更好的发展。
    改革开放40年、金融危机10周年的现在，恰是认真反思、深化改革、开拓创新的最佳时点！