张琦：如何正确理解政府与市场的关系

    作者：张琦（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《中国经济评论》2023年第32期
    2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，可以说这一原则指明了深化改革的基本方向。党的十九大报告和二十大报告对此提法也一再重申，二十大报告中的表述是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。然而在实际操作中，如何“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、如何“更好发挥政府作用”，还存在不少模糊认识。之所以如此，一方面在于经济学界、以及政策制定部门对政府与市场关系的认识并不完全一致；另一方面，经济发展中出现的一些新现象和新问题，也对政府与市场的边界构成了新的挑战。本文拟从经济思想史角度入手，结合当前的新形势，就如何处理政府与市场关系的若干领域给出分析和思考，不求面面俱到。
    一、经济学对政府与市场关系认识的演变
    十八届三中全会《决定》发布后，国内经济学界随即展开了对“政府与市场关系”的新一轮讨论热潮。但对这一问题的认识仍存在不少分歧，例如有人认为，“市场的决定性作用”不应局限于经济领域，在某些传统上的“非经济领域”也应交由“市场决定”；而有人则认为，市场的决定性作用不能放大到决定公共资源的配置。全面梳理国内学界对该问题的争论并非本文的目的，在此要强调的是，经济学本身对“政府与市场关系”就存在许多争议。尽管如此，仍然可以从经济思想史角度梳理出一条关于政府与市场关系的“主线”或“共识”。
    现代经济学鼻祖亚当·斯密提出了著名的“看不见的手”理论，认为市场机制是调动人的积极性、激发人们创造财富的强大机制：“他追求自己的利益，结果却促进了社会的利益，而且通常比有意这样去做的时候还要更加有效。”斯密所说的“社会的利益”，就是全社会财富的增加。与此同时，斯密将政府的作用限定在三个领域：一是保护本国不受外国的侵略，即国防；二是保护本国国民不受另一部分国民的压迫，即司法和治安；三是提供某些市场无法提供的公共工程和公共机关；除此之外的领域，均应交给市场。以现在的眼光看，斯密提出的三个领域都属于公共物品和公共服务。当然，斯密还提出了“税负公平”准则，事实上主张政府承担再分配的职能。但无论与后来的经济学家相比，还是与他自己的全部理论体系相比，政府的再分配职能并非斯密强调的重点；况且在斯密的时代，再分配工具是极为有限的。这就是斯密著名的“守夜人政府”理论，即所谓“小政府”。
    从历史现实来看，整个19世纪，欧美各国总体上保持了“小政府”模式。1870年左右，欧美各国“财政支出占GDP比重”这一指标普遍在10%左右：如英国为9.4%，美国为7.3%，法国为12.6%，德国为10%，都是名副其实的“小政府”。不过，虽说“自由放任”是19世纪盛行于欧美的思想主流，但却并非没有反对者。例如，19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳就明确反对“小政府”和“自由放任”，主张国家和政府在经济发展中发挥更重要的作用。瓦格纳认为，如果“国家支出”对一般生产率及国民收入的增长贡献更高时，国家支出就应该增加。他还发现了“公共支出随着经济的发展而不断膨胀”即著名的“瓦格纳法则”。并且，瓦格纳坚决主张政府通过财政税收手段实现再分配，矫正自由市场竞争分配的后果。瓦格纳的经济思想在19世纪末产生了较大影响，在一定程度上改变了“自由放任”主义。
    从理论上使政府职能真正发生重大转变，还要等到重量级经济学家约翰·M. 凯恩斯登场。1936年，凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，标志着宏观经济学作为一门学科的诞生。凯恩斯认为，由于消费边际倾向递减和投资边际收益递减，私人部门的总需求是不足的，所以需要政府通过财政支出来弥补需求不足，使经济摆脱衰退、恢复到充分就业状态。“二战”结束后直到20世纪70年代，是凯恩斯主义需求管理政策盛行的时代。从此，在亚当·斯密主张的三个领域之外，政府的职能又增加了一个：宏观经济管理。
    同一时期的1942年，英国经济学家威廉·贝弗里奇发布著名的《贝弗里奇报告》，提出国家应当为每个公民提供失业、养老、生育、工伤等社会保险，并提供全方位的医疗和康复服务。《贝弗里奇报告》奠定了“二战”后欧洲走向“福利国家”的理论基础，传统上并非主要由政府提供的医疗、养老、教育、生育等公共服务和保障，也开始由政府介入。与此相应，“二战”结束以来欧美各国的政府规模也在不断扩大。2007年，财政支出占GDP比重，英国为44.6%，美国为36.6%，法国为52.6%，德国为43.9%。从这一指标来看，世界主要国家现在已经没有“小政府”，都是“大政府”了。当然，政府对经济的干预并不都是通过“财权”来实现的，财政支出占比并不完全代表政府权力的大小。
    从经济思想的演变来看，当代政府的职能大致集中在三个领域：提供公共物品和公共服务，稳定宏观经济，提供社会保障；除此之外的领域，均应交给市场来决定。这可以说是经济学对“政府与市场关系”这一问题取得的最大共识。
    二、怎样充分发挥市场在资源配置中的决定性作用
    改革开放以来，我国坚持全面深化改革，不断完善社会主义市场经济体制，创造了世所罕见的快速发展奇迹。同时要看到，在经济高质量发展阶段，我国还存在市场体系不健全、市场发育不充分、政府和市场关系尚未完全理顺，市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须使生产要素、劳动力、商品等实现自由流动，因此必须继续推进市场化改革。
    经过改革开放40多年的发展，特别是1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济”以来，绝大多数商品和服务已经实现了市场定价。相比之下，生产要素的市场化进展则相对缓慢。例如，劳动力虽然已经可以自主择业，但户籍制度的存在，特别是附着于户籍之上的各种“福利”如子女入学等，仍妨碍着劳动力在全国范围内充分自由流动；某些工作单位、工作岗位还存在基于户籍的招工歧视。基于户籍制度的、或明或暗的就业歧视，既不公平，也无效率。
    又如，土地作为一种重要的生产要素，至今仍主要由各级政府支配，土地资源的市场化配置仍任重道远。过去二十多年来，以“土地财政”为特征的城市化、工业化发展模式，成为助推中国经济增长的强力引擎之一。地方政府利用自身在土地一级市场上的“双向垄断”地位，一手压低征地价格，一手通过“招拍挂”抬高商住用地价格、通过协议出让压低工业用地价格，获得了巨大的“租金收入”，这就是“土地财政”的实质。然而这一过程中的扭曲是多方面的。首先，对土地的垄断，使地方政府能够高价出让商住用地、低价出让工业用地，导致二者价差越来越大，并成为“高房价”的重要推手。2013—2017年，全国商业用地平均价格涨幅达793%，居住用地平均价格涨幅达808%，而工业用地平均价格涨幅只有115%。其次，由于土地的政府垄断，导致征地和出让之间、两类土地的出让之间，皆存在巨大的“价格剪刀差”，被征地的农民和购买商品房的市民事实上补贴了“产业园区”的工业企业，这是一种隐性再分配。再次，工业用地占比过高、商住用地占比过低，导致工业用地使用效率低下，造成很大的浪费。最后，由“土地财政”派生的“土地金融”及地方债务问题，也积累了大量风险。如何破除地方政府在土地市场上的垄断地位，引入市场竞争机制提高土地资源的配置效率，从源头上化解地方债风险，仍是中国经济面临的一大挑战。
    充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须大力彰显法治的重要性，将全面依法治国落到实处。自2021年底中央经济工作会议提出我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力以来，如何改善预期、提振信心就一直是全社会上下共同关心的话题。党中央多次强调“坚持两个毫不动摇”、“民营企业和民营企业家是自己人”，给民营企业吃下“定心丸”。这些表态对于改善预期、提振信心无疑非常重要。但从根本上讲，改善预期关键在于政府依法行政。与古代专制社会“法制”用于统治臣民不同，现代社会“法治”首先是规范政府行为的，政府的一切活动都要在法律范围内展开。这就要求政府出台任何政策，必须以相应的法律为依据；暂时没有相应法律的，应加快立法，不能以规定或行政命令代替法律。政府政策的出台，要做到立法先行、有法可依、有法必依，使全社会形成稳定的预期。坚持“先立后破”，减少“运动式治理”，坚决杜绝“突袭式治理”。与“运动式治理”相比，“突袭式治理”对预期的危害更大：不知道何时来、不知道何时走，人们当然无法形成稳定的预期。党的二十大报告再次强调要“扎实推进依法行政”，并指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。可以说，法治对“改善预期”的作用，怎么强调都不为过。
    充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须为各类微观主体营造一个公平竞争的市场环境。首先是怎样处理竞争政策和产业政策的关系，关于这一问题，学界讨论得比较充分了。理论和实践都表明，产业政策失败的根本原因在于创新的“不可预见性”，创新不是政府“规划”出来的。过去二十年来，以互联网、人工智能为代表的技术创新，恰恰是政府干预较少而不是刻意扶持的结果。一些产业政策在执行过程中，沦为企业骗取财政补贴的工具，不仅对其他企业不公平，还造成很大的资源浪费甚至产能过剩。对于充分发挥市场的决定性作用来说，通过竞争政策营造一个公平竞争的市场环境，要比产业政策重要。其次，对不同所有制企业也应做到“一碗水端平”，维护公平竞争。必须承认，与国有企业相比，民营企业总体上仍处于弱势地位。显性的“所有制歧视”容易解决，但各种隐性歧视却不容易消除。近年来，有些民营企业为了“办事方便”主动和国企合作，引入国有资本，就反映了隐性歧视的存在。破除“所有制歧视”的根本出路仍在于将“法治”落到实处，这是一个长期而艰巨的任务。
    三、怎样更好发挥政府作用
    政府的首要职能是提供公共物品和公共服务，这是自亚当·斯密以来经济学界的共识。现代经济学将公共物品视为“市场失灵”的一种形式，认为市场无法自发提供公共物品或提供数量达不到帕累托最优水平，因此需要“公共提供”来弥补。长期以来，我国一直面临教育、医疗、养老等公共服务供给总量不足、分布不均衡的局面，因此“加大财政投入”、“补齐民生短板”的建议几乎成为老生常谈。但笼统地讲“加大财政投入”于事无补，必须从机制上分析各种公共服务的筹资和支出特征，有针对性地设计激励相容的制度安排。以义务教育为例，如何让地方政府有积极性为外来人口子女提供足够的学位，减少“留守儿童”的比例，就需要从机制设计上进行思考。
    关于公共服务，在此想强调的是另外两点。其一，公共服务的“公共提供”并不等于“政府提供”，也就是说，并非只有政府才能提供公共服务。公共服务提供的主体应当多元化，除了政府，民间机构及民营企业都可以提供公共服务。政府无疑是最重要的公共服务提供者，但政府不应成为公共服务的唯一提供者。近年来，有一种观点认为，只有政府提供的公共服务才具有“公益性”，这种认识是错误的。政府提供的公共服务并不天然具有“公益性”。公共服务是否具有“公益性”，关键在于缴纳税费和服务受益之间是否存在对应关系，而不在于提供主体是谁。而且，政府提供公共服务，并不等于要求政府必须亲自“生产”公共服务。其二，政府提供的公共服务，必须杜绝“反向再分配”。由于我国目前的税制结构总体上具有累退性，因此政府以一般税收融资的公共服务，总体上具有反向再分配的特征。杜绝“反向再分配”需要从两方面着手，一是改变税制结构，二是允许民营机构提供高质量的公共服务。从根本上杜绝公共服务的反向再分配特征，必须将税制结构从累退扭转为累进，这就需要建立以直接税为主的税制结构，而非目前的以间接税为主。税制结构未改变的情况下，由民营机构提供高质量的公共服务，可以建立起高收入人群付费与受益之间的对应关系，减少其通过公共服务对低收入人群的利益侵占。同时，由政府提供、以税收融资的，应主要集中于基本公共服务。
    政府的另一重要职能是再分配，从瓦格纳到“现代财政学之父”理查德·A. 马斯格雷夫，都把再分配视为政府的重要职能之一。有一种很有影响的观点认为，只要是市场决定的收入分配，不论贫富差距多大，都是合理的，政府的任何再分配都是对私有财产权的侵犯。这种看法是错误的，因为它混淆了“实得”和“应得”的区别。经济学中的芝加哥学派以主张自由主义闻名，然而芝加哥学派的“祖师爷”弗兰克·H. 奈特早在1923年就撰文指出：市场决定的价格包括市场化收入，并不具有伦理上的价值，并不必然等于“应得”。政府进行再分配的正当性，就在于将“实得”中的运气成分尽量剔除掉，使其接近于“应得”。所以说，政府进行再分配并不等于“侵犯私人财产权”。
    按国家统计局的数据，2021年中国人均可支配收入基尼系数为0.466，这一水平在世界主要经济体中是比较高的。而且，可支配收入属于税后收入，税前收入的基尼系数可能更高。发达国家的税前收入基尼系数通常也较高，例如日本，税前收入基尼系数超过0.5，但经过再分配，税后收入基尼系数就降到了0.4以下。也就是说，我国目前的收入分配状况，主要不是因为税前收入差距大，而在于再分配力度较小，未能有效降低收入差距。再看财富分配状况，按世界不平等数据库（WID）的数据，从个人净财富占比来看，中国顶部1%的占比为32.6%，顶部10%的占比为68.8%，底部50%的占比仅为6.2%。过去二十多年里，顶部1%、10%的个人净财富占比不断上升，底部50%的占比不断下降，反映了贫富差距在扩大。
    党的二十大报告指出，中国式现代化是共同富裕的现代化。实现共同富裕，一方面在于充分发挥市场经济创造财富的强大动力，另一方面在于政府充分运用财政税收手段进行再分配，将贫富差距压缩在合理范围内。2021年8月17日，中央财经委会议提出通过“三次分配”促进共同富裕。其中“二次分配”指政府的再分配，“三次分配”指高收入人群通过自愿捐赠等慈善行为对社会财富进行再分配。需要强调的是，实现共同富裕不能以“三次分配”为主，仍要以“二次分配”为主，“三次分配”只能是“补充”。政府通过财政税收、社会保障等手段实现再分配，是发达国家普遍的做法。就中国目前的情况来说，加大再分配力度关键在于调整税制结构。一方面，要加大对财产性收入的征税力度，而不是把注意力只集中在对劳动课税即个人所得税上。另一方面，要加快开征财产税，考虑开征遗产税、赠与税等税种，并采取累进税形式。当然，财税体制改革特别是税种的开征，要在充分征求意见的基础上选择恰当的时机，避免造成公众的误解乃至恐慌。
    改革开放以来，中国经济体制改革的一条主线就是不断调整政府与市场的关系。在新形势下继续深化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，是实现中国式现代化的必要条件。
    （编辑：熊晨玮；审校：张佶烨）