中国加工贸易的发展历程与政策演变

    内容提要：发展加工贸易是我国承接产业转移、参与国际分工和实施对外开放的重要战略选择。当前促进加工贸易转型升级不是取消加工贸易，而是更好地发展加工贸易。要保持加工贸易政策的稳定性和可预见性，协调处理好加工贸易顺差与延长产业链、直接税收与间接税收、保税政策与国际竞争力等四个关系，把握加工贸易转型升级方向，延长加工贸易国内增值链，加快“中国制造”向“中国创造”的转变。
关键词：加工贸易/转型升级/中国制造/中国创造作者简介：邓娜（1980-），湖南安化人，国家商务部驻深圳特派员办事处主任科员，研究方向：国际贸易、国际投资、中国外经贸发展战略与政策等；侯少夫（1983-），湖南长沙人，中南大学商学院硕士研究生，研究方向：区域经济学、金融学、国际贸易等（广州深圳518032）。
        改革开放30多年来，我国加工贸易从无到有、从小到大，先后经历了来料加工为主（1978-1987年）、进料加工稳步发展（1988-2000年）、调整升级（2001年以后）三个主要阶段，已成为对外贸易的主要方式和开放型经济的重要组成部分。下一阶段，需要推进加工贸易转型升级，进一步发挥其引导经济优化升级的重要作用，加快从“中国制造”向“中国创造”的转变。
    一、我国加工贸易发展历程
    （一）从“三来一补”起步，以来料加工为主（1978-1987年）
    “三来一补”是指来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易，简称来料加工装配业务。来料加工装配业务等灵活贸易方式既可以弥补我国缺少资金、外汇和原材料，以及设计、加工工艺和技术设备的不足，同时又能利用我国劳动力廉价和有一定工业基础的优势。
    对于刚刚实行改革开放的国家而言，加工贸易政策的出台和起步有着特别重要的意义，它在普遍贸易管制和数量限制条件下创出了一片新天地，享有准自由贸易安排的小环境。特别是“三来一补”的引入，不仅发挥了向港澳台开放的桥梁、窗口作用，而且为吸收外商投资的顺利起步创造了条件。
    对外开放首先是从经济领域开始的，外贸体制改革“先行一步”。1978年7月国务院发布《开展对外加工装配业务试行办法》，先在广东、福建、上海等地试行经过贸易特殊政策，即允许加工装配所需原材料、零部件、设备的进口，一律免征关税、工商税。1979年9月，国务院发布《发展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》，提出“积极利用国外原材料和技术，发挥国内生产能力，大力发展以进养出业务，把出口贸易做大做活，增加外汇收入，增强国家的外汇支付能力。”这一系列政策打破了计划经济时期的经济管理和外贸管制的体制障碍，对加工贸易实行了特殊的海关监管政策，促进了加工贸易的迅猛发展。同年，国务院还发布了《以进养出试行办法》，鼓励国有外贸公司专门用于进口料件加工装配以后扩大出口。1980年，国务院在《关于〈广东、福建两省会议纪要〉的批示》（中发[1980]41号文）中对海关的管理和关税的减免等方面作了一系列规定。
    来料加工装配首先在广东、福建和上海等具备产业承接条件的沿海地区开展，特别是广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施，借鉴国外设置“自由贸易区”、“出口加工区”的做法，创建经济特区，对外贸易得到迅速发展。
    （二）沿海地区经济发展战略推动进料加工和外向型经济大发展（1988-2000年）
    进料加工通常也称以进养出和进料加工复出口，它在国际上由来已久。从某种意义上说，进料加工等加工贸易已成为现代国际贸易的主流方式。这也是日本和“四小龙”以及欧洲的许多中小国家，在加工经济基础上发展起来的经济类型。
    上世纪80年代末，国务院出台了一系列鼓励“大进大出、（原材料采购和产品销售市场）两头在外”的改革和措施，进一步减少了对加工贸易范围和监管的限制。逐步形成了包含来料加工装配和进料加工的“大加工贸易”概念及独特的加工贸易理论和政策操作体系，海关统计体系也由此诞生。1988年，海关总署发布了《进料加工进出口货物管理办法》，加工贸易保税制度从国家制度层面正式确立。1989年，当时的外经贸部发布了《关于加强进料加工复出口管理工作的通知》，对进料加工管理工作进一步提出了明确的要求，强化了对进料加工的鼓励和支持，放宽了对进料加工的限制。1988年以来，国家还对来料加工业务管理进行了一系列改进。这个时期，由于发达国家全球产业转移步伐加快，越来越多的西方跨国公司将成熟的技术与制造工序直接转移到中国，推动了进料加工业务的迅速发展，逐步成为加工贸易的主导方式，大幅提高了加工贸易的国内增值率和配套率，也成为推动我国对外贸易发展的重要动力。
    开展进料加工业务起步期，我国获得了巨大的社会经济效益：一是沿海几亿人加入国际分工体系，解决了沿海与内地争加工制造业、原料和争市场问题，加快了沿海产业升级和内地承接产业转移；二是通过进口原材料、技术设备，引入外资，缓解了国内资金、资源不足和技术瓶颈困难，加快了工业化现代化进程；三是加快承接国际产业转移，提高了我国轻纺产业和部分机电产业的国际竞争力，提高了出口能力，增加了外汇收入；四是创造了大量就业机会，增加了国家和地方财税收入，1991年仅进料加工一项就带动了2800万工人就业。
    1992-2000年，加大加工贸易监管力度。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，此后国家推进了一轮涉及财税、金融、外汇、外贸、投资、价格、流通体制等方面的综合改革。1994年1月，国务院做出《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》，5月颁布了第一部《对外贸易法》。这一时期，我国抓住第二次国际产业转移的机会，承接了大量制造业的国际转移，进入了承接国际产业转移的快速发展阶段，推动了我国机电产业的迅速发展，使机电产品成为我国出口主导产品。
    1992年之前，我国加工贸易进入高速增长期，而对于其管理相对滞后，出现一些不和谐问题，如利用加工贸易走私、骗税等。除了鼓励加工贸易发展政策外，1992-2000年间我国加大了对加工贸易的监管力度。1992年海关总署发布了《海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法》，鼓励外商投资企业开展进料加工贸易；1996年海关总署发布了《关于派驻海关监管人员的保税工厂审批原则》等，通过加强管理整顿加工贸易秩序，改善运行环境。
    1995年国务院出台《关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台账制度暂行管理办法》，标志着我国加工贸易政策重点已从80年代扶持鼓励为主，转变为以调整结构、规范秩序、加快综合监管为主。1999年，国务院批转了《关于进一步完善加工贸易银行保证金台账制度的意见》，大部分守法企业实行台账“空转”，台账管理演变成加工贸易企业分类管理、商品分类管理。1999年发布第一批《加工贸易禁止类进口限制类商品目录》，加工贸易按进口商品划分为禁止类、限制类和允许类，加工贸易企业划分为A、B、C、D四类，对生产不同类型商品的不同类型企业，在银行保证金台账方面给予不同的待遇。为了避免加工贸易遍地开花带来的管理困难，2000年国务院批复了《海关对出口加工区监管的暂行办法》，同年，国家税务总局出台了《出口加工区税收管理暂行办法》，进一步落实区外企业向区内企业销售货物的出口退税政策。
    这一时期，我国加工贸易发展呈现了新的特点：第一，加工贸易稳定增长，超过一般贸易成为主要贸易方式。当1988年全面加工贸易保税制度正式生效时，加工贸易进出口占我国进出口总额的1/4，到1992年已升至43%，此后仍迅速上升，到1995年已占出口总额的一半，出现了“加工贸易占外贸总额‘半壁江山’”的说法。第二，进料加工贸易成为主要生产方式，加工贸易产品结构改善。由于外资企业更偏向于具有较大自主性的进料加工方式，而从事加工贸易的内资企业经过一段时间的发展，拥有一定的营销渠道，倾向于选择进料加工方式，进料加工贸易方式比重从1986年的35.19%提高到了1992年的60.73%。电子、电气设备、办公用品、通讯、计算机及生物制药等高科技产品的中间产品生产和制成品组装在东南沿海迅猛发展，加工贸易出口产品结构逐步优化，资本密集型产品比重明显增加。第三，外资企业成为居于主要地位的加工贸易主体。外商投资企业在加工贸易中发挥着越来越大的作用。1994年外商投资企业在加工贸易中的比重首次超过内资企业，占到56.1%，并在以后的年份中一直保持领先地位。同时，从事加工贸易的跨国公司明显增加，他们不仅来自东亚国家或地区，来自欧美国家的跨国公司也在增多。
    （三）“入世”以来加工贸易商品结构向以高新技术产品为主方向迈进（2001年至今）
    经过20年来的对外经贸体制改革，我国贸易投资自由化便利化逐步推进，出口体制、进口体制改革和市场开放不断深入，社会主义市场经济体制不断完善，于2001年11月加入世贸组织，对外开放进入了历史新阶段。
    我国外经贸体制开始全面与国际规则互接互补，开放型经济被赋予了新的时代内涵，全方位的制度性开放被提上日程。2004年4月，国家公布了修订后的《对外贸易法》，大大提高了外贸管理体制和政策的统一性与透明度，提高了贸易自由化、便利化程度，基本建立了符合WTO规则的外贸政策体系、管理机制和促进体系。这一时期，我国发挥巨大市场空间以及更加开放的优势，积极承接以IT为代表的高科技产业生产制造环节的第三次国际产业转移，进一步增强了我国对国际产业的吸引力，促进了我国高新技术产业的迅速发展，高新技术产品出口比重迅速提高。
    2003年至今，国家实施加工贸易转型升级战略，加工贸易也进入调整升级阶段，成为我国承接国际产业转移、参与全球分工的主要形式。一是机电产品和高新技术产品成为加工贸易主要产品类型。特别是电子通讯类产品模块化生产带来的全球化分工，使我国成为全球主要的笔记本电脑、手机等电子产品出口国；另一方面，加工贸易方式出口也成为我国机电产品和高新技术产品出口的主要方式，这一特征自上世纪90年代以来没有大的变化。二是加工贸易增值率不断提高。加工贸易增值率指加工贸易增值部分在加工贸易出口中所占的比重，一定程度上反映了加工贸易国内产业链条延伸倾向。1988年以前，由于加工贸易中进口大于出口，增值率都是负数。1995年，随着进料加工方式成为主导，加工贸易增值率稳步上升，1998年上升到52.4%，并将这一水平一直保持到了2001年；2008年进一步达到78.4%。三是进料加工成为主要加工贸易生产方式。进料加工贸易方式占加工贸易比重从1980年的20.2%提高到2010年的81.7%。四是外资企业成为加工贸易出口主力。1990年，外资企业出口占加工贸易出口的比重只有28.75%，到2008年已有将近85%的加工贸易出口产品来自外资企业。五是珠江三角洲、长江三角洲地区的产业集聚水平显著提高，使我国在新一轮跨国投资竞争中处于非常有利的位置。六是IT等产业加工贸易采用先进技术乃至全球同步技术的比率明显上升，设立的研发中心、采购中心、地区总部数量大为增加。
    二、关于加工贸易转型升级的思考
    2002年11月，党的十六大根据我国内外部环境的变化，提出了走新型工业化道路的要求；2003年10月，党的十六届三中全会提出要“统筹国内发展和对外开放的要求”，并明确指出要“继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，引导加工贸易转型升级”，标志着我国加工贸易“落地生根、转型升级”的开始。2010年10月，党的十七届五中全会提出要“延长加工贸易国内增值链”，为下一阶段我国加工贸易的发展指明了方向。
    （一）辨析四个关系，继承中创新发展加工贸易
    在我国，加工贸易集中体现了国家的贸易政策、产业政策、财税政策、外资政策以及台港澳政策。发展加工贸易是承接国际产业转移的具体表现形式，具有部门内分工和贸易的特点。从最初承接加工制造业开始，经过30年发展，我们已成为举足轻重的“世界加工厂”，在全球经济分工中扮演着重要角色。当前，加工贸易发展到了一个需要在继承中创新的重要阶段，首先需要辨识清楚四个关系。
    1.关于加工贸易顺差大与延伸产业链的关系。按照传统的贸易统计规则，加工贸易顺差是当前我国外贸顺差的主要来源。根据十六届三中全会的部署，珠三角和长三角地区几年来一直在积极推进加工贸易转型升级，延伸加工贸易产业链。而国内产业链越长，国产料件比重越大，国内增值率越高，加工贸易顺差也就越大。1990年我国加工贸易顺差仅为68亿美元，增值率也只有26.7%，2010年加工贸易顺差已达3229亿美元，增值率提升至43.6%。从某种意义上说，顺差是加工贸易的基本属性，加工贸易顺差增大正是落实中央“延伸加工贸易产业链”要求的必然结果。
    2.关于加工贸易直接税收与间接税收贡献的关系。加工贸易由于两头在外，进口保税，出口退税，对流转税的直接贡献确实不大。但是，加工贸易企业在其它税种方面是有贡献的。特别是一大批加工贸易龙头企业基于对零库存、原材料配送、成品分销等服务的需要，以自办或外包的方式设立了区域性的分拨配送中心，带动了物流业的快速发展；同时，由于加工贸易带来了人流、物流、资金流，所以也带动了当地商业、物业、餐饮、金融、会展、酒店、地产等产业的繁荣发展。另外，加工贸易企业统筹国内外市场，部分产品转内销后，在流转税、所得税、地方性税种方面的贡献明显放大。据测算，东莞加工贸易每出口1亿美元可带动各种工商税收4000万元人民币。事实上，越是加工贸易发达的地区，税收就越充裕，财政税收实力就越强。东莞、昆山等地财税实力雄厚，就是最好的例证。
    3.关于保税政策与国际竞争力的关系。加工贸易是一种保税贸易。对进口料件保税，不仅可以减少加工贸易企业资金占用，降低利息费用支出，而且有利于实现快捷通关，满足全球供应链管理的需要。因此，为提升本国企业国际竞争力，许多国家和地区都对加工贸易采取“保税进口、快捷通关”的政策措施。如果取消加工贸易保税政策，必将明显增加企业运营成本。特别是IT产品的加工贸易，对交货时间的要求很高，通关效率的下降必然影响企业获得国际订单的能力。据台资企业反映，如取消保税政策，其在内地的经营规模将会减少一半。
    4.关于转变发展方式与发挥比较优势的关系。加工贸易不仅是有效解决我国就业难题的重要手段，也是充分发挥劳动力资源比较优势的重要途径。近几年来，我国加工贸易向自主品牌、自主研发、提升附加值方向发展的趋势明显，同时也在逐步由沿海地区向中西部地区转移。当前，河南、重庆等中西部地区加工贸易方兴未艾，正是体现了调整区域经济结构、实现协调发展的积极成果。这些中西部省份目前也正处于需要加工贸易政策进一步发挥作用的关键时期。
    因此，转型升级不是要取消加工贸易，而恰恰是为了更好地发展加工贸易。通过禁止和限制“两高一资”产品及加工水平低的产品加工贸易，完善准入管理，推进加工贸易梯度转移，促进加工贸易企业向更高技术含量、更大增值环节和自主品牌发展，在全球化的国际竞争中占据先机。
    （二）把握发展趋势，促进加工贸易转型升级
    加工贸易是我国改革开放战略的伟大实践，是充分利用两个市场、两种资源加快发展的有效途径；是我国充分利用自身优势、承接国际产业转移、积极参与国际分工的重要渠道，也是解决我国就业难题的重要手段。现阶段我国正处于发展中国家易出现的“中等收入陷阱”的关键时期，发展和提升加工贸易仍然是我国加快工业化、城市化进程，构建和谐社会的必然选择。
    日本及亚洲“四小龙”都经历了从发展劳动密集型产品加工贸易不断向资本、技术密集型产品及高新技术产品加工贸易升级，并逐步培育自有品牌、自主技术和市场营销能力的过程。我们需吸取日、美当年放弃制造业而导致产业空心化的深刻教训，避免因顺差压力应对不当而重蹈其覆辙。加工贸易转型升级将伴随我国工业化的整个进程，应坚定不移地贯彻落实中央关于“延长加工贸易国内增值链”的战略部署，继续保持加工贸易政策的稳定，鼓励深加工结转、便利加工贸易内销，引导从制造环节向研发、服务外包环节延伸，加快促进加工贸易转型升级。
    一是在保持政策稳定的前提下推动加工贸易转型升级。加工贸易政策核心是保税，这对保就业、保稳定意义重大，也是吸引外资、承接产业转移的重大举措，因此需要贯彻落实国家商务部等五部委《关于促进加工贸易转型升级的指导意见》，保持加工贸易政策的稳定性和可预见性，在稳定中进一步完善政策。
    二是积极解决深加工结转的税收政策问题。深加工结转是延长产业链和价值链最直接、最有效的途径。目前，全国加工贸易深加工结转在同一关区内进展比较顺利，推动了产业聚群式发展，国内配套水平逐年提高，加工贸易附加价值越来越大，使我国在全球产业分工中获利也越来越多。但是，企业普遍反映跨关区深加工结转难以操作。主要原因是许多地区对跨关区深加工结转视同内销进行征税，导致结转后的成本大幅提高，失去了国际竞争力。为此，很多企业不得不采用“香港一日游”的办法来规避这一体制性障碍。这不仅虚增了进出口贸易规模，而且造成极大浪费。鉴于目前我国海关监管的电子化水平已大幅提高，具备了对深加工结转保税的监管能力，为了鼓励加工贸易向产业链高端延伸，延长加工贸易国内增值链，应尽快明确跨关区深加工结转业务视同出口，对其继续实行保税政策。
    三是创新优化加工贸易管理模式。以加工贸易合同为管理对象、各职能部门独立监管的加工贸易传统管理模式，已经难以适应加工贸易“生产零库存、接单电子化”的发展要求。应大力推进商务部门、属地海关及加工贸易企业先实行电子化三方联网审批和管理，进而扩展到外汇、税务、商检等部门，实现在同一网络平台审批监管。
    四是进一步便利加工贸易企业拓展国内市场。目前，我国加工贸易70%的出口集中在美、欧、日等经济体。满足国内消费者对加工贸易产品的需求，是扩大内需战略的重要组成部分。为此，应进一步完善支持加工贸易企业拓展国内市场的相关政策，增加资金扶持，推动加工贸易企业拓展内销市场，带动接单、财务等运营的本土化。进一步完善加工贸易内销审批和审价机制，同时，构建“内销快速通道”，允许有条件的企业实行内销“先销后税”，帮助企业更便利地拓展内销市场。
参考文献：
        [1]中国产业发展促进会商贸服务专业组.中国加工贸易发展研究报告[R].2009.
    [2]王子先主编.中国对外开放与对外经贸30年[M].经济管理出版社，2008.
    [3]谷牧.谷牧回忆录[M].中央文献出版社，2009.
    [4]刘向东，对外开放起始录[M].经济管理出版社，2008.
    [5]尼古拉斯·拉迪.中国融入全球经济[M].经济科学出版社，2002.