现代企业制度的两个基础

    近日，中国职业经理人协会会长洪虎在第十一届改革论坛暨中国体改研究会成立30周年大会上，重点解读了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要点，并对建立国家出资人制度和建立职业经理人制度进行了深度分析。
    洪虎指出，国家出资人制度的核心是企业出资人身份的确认、出资人财产权利的确立、出资人财产权行使的规范运作和出资人财产权的依法维护。职业经理人制度的核心是职业经理人社会身份的确认、职业经理人阶层职业特质的确立、职业经理人与出资人劳动关系的建立、职业经理人依照企业章程和契约的要求规范履职、职业经理人才市场完善和规范运作、职业经理人权益的依法维护。
    关于国家出资人制度
    党的十八届三中全会的《决定》提出了“要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”的要求。那么，政府到底有哪些职能呢？政府的职能取决于政府在社会角色中的身份定位，因此先要分析一下政府的身份。
    政府的双重身份。政府一方面是国家机关，一方面是运营国有资本的民事主体，这两重身份性质是截然不同的。
    我国宪法规定，各级政府是同级国家权力机关的执行机关，是各级国家行政机关。依照宪法和法律规定的权限，它们可以规定行政措施，制定有约束力的行政文件，发布决定和命令，管理本行政区域内的经济和各项社会事业，维护本区域内的安全。中央政府还要管理对外事务及领导和管理国防建设事业。显然政府是行使行政职权的国家机关。
    我国的物权法规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定”。（例如国防法规定国务院管理国防经费和国防资产。同时又规定中央军事委员会会同国务院管理国防经费和国防资产。）同时，物权法又规定“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”物权法是一部民事法律，其中规定了国务院、地方人民政府民事活动的权限，显然它们在民事关系中是民事主体的身份。民事关系是指平等主体之间的财产关系和人身关系。
    双重身份导致的两种不同职能。国家各级权力机关的执行机关、国家各级行政机关履行的是执行国家权力机关的决议、实施对国家和社会管理的行政职能。作为民事主体的国务院既代表国家行使所有权，行使的是维护国有财产所有者的权益；国务院又和地方人民政府一起分别对国家出资的企业履行出资人职责，行使的是维护企业国有资本出资人的权益的职能。
    两种职能导致的两种不同的履行方式。国家行政机关的管理职能是靠行政权力实施的，管理者与被管理者不是处于同等地位的；民事主体维护自身权益是民事权利的实施，民事主体是平等的主体。
    两种履行方式适用两种不同法律系统。行政权力实施的规范主要靠行政法及行政复议法和行政诉讼法；民事权利实施的规范主要靠民商法和民事诉讼法。
    两种身份、两种职能、两种履行方式、两种不同适用的法律系统，需要政府设立两种不同的机构来应对。监督管理国有资产是国家行政机关的职能，国家行政机关的职能宜于由政府及其部门来行使；运营国有资本，实现国有资本增值，维护国有资本出资人的权益，属于履行民事权利的职能，行使民事权利宜于由政府的特设机构——履行各级政府出资人职责的非政府组成部门的机构来行使。
    建立国家出资人制度要明确的主要内容。当前的主要问题：一是对企业国有资本的监督管理行使的是行政权力，还是行使的是民事权利？是不平等主体之间的关系，还是平等主体之间的关系？二是履行监督管理职能的机构所谓的“管资产和管人、管事相结合”与“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”是一回事，还是两回事？三是国有资产监督管理机构与履行国有资本出资人职责的机构合二为一，能否在混合所有制经济的企业中，政府出资人与其他非政府出资人享有平等的股东权利？
    这些问题的答案，通过上面的分析可以看出，只有将国有资产的监督管理职能回归到各级政府及其职能部门，将代表政府履行出资人职责明确由政府特设的机构行使方可获得解决。只有这样，在同级政府层面才能真正实现政资分开，才能从根本上解决政企分开的问题，也才能有效实现十八届三中全会《决定》中提出的“要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”的任务。
    
    

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