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摘 要：我国地域辽阔，环境复杂多样，地区间经济发展水平差异显著。因此，加强区域合作，统筹区域发展成为必然。目前，政府间合作协议是我国最高级别的跨区域合作的制度安排。上海作为我国经济最发达的城市，已先后与中西部多个省区签订了政府合作协议。政府间合作协议作为促进上海自身发展和推动上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要途径和抓手，成效显著。从目前上海与6个省区的政府合作协议分析来看，存在合作范围狭窄、制度化程度低，协议内容比较抽象、缺乏责任追究机制等问题。今后尚需从完善制度环境、扩大合作范围、制定合作细节、完善协调和约束机制等方面不断加以完善。
关键词：政府合作，合作协议，上海
中国地域辽阔，各地区在自然环境、资源禀赋、产业基础、人文传统等方面都存在着很大的差异性，地区经济社会发展的不平衡性和东中西三大自然经济梯度带的客观性，构成了中国基本国情的一个鲜明特点。这既给我国统筹协调地区发展、缩小地区发展差距增添了难度，但同时亦为地区之间开展横向经济联合、取长补短、互利共赢、在更大的地域空间内优化配置资源创造了条件。改革开放以来，随着20世纪80年代的沿海发展战略、90年代的长江经济带发展战略和西部大开发战略再到本世纪的东北振兴战略和中部崛起战略的深入实施和逐步展开，我国地区发展战略已从非均衡发展战略走向了整体开发、均衡发展的总体战略。东部发达地区需从欠发达地区获取丰富的资源能源，同时通过产业转移、对口支援、扶贫帮困等途径服务、辐射于欠发达地区；中西部欠发达地区则通过承接发达地区的产业及经济要素的转移，不断向发达地区学习、取经、靠拢，奋起直追。从政府层面上看，伴随着地区之间横向联系的广泛深入，政府作为地区合作的先导者和合作环境的营造者，府际合作的深度与广度不断得以加强，方式与手段也不断得以创新。其中，政府间合作协议就是一种重要的合作方式和制度安排。
目前，我国很多省市之间，为寻求稳定的区域合作，促进双方共同发展，纷纷签订政府间合作协议。上海作为我国经济最发达的城市，已先后与黑龙江、山西、安徽、内蒙古、吉林、广西等多个省区签订了政府合作协议。深入分析政府间合作协议的性质、特点以及上海开展政府合作协议的现状和问题，对于进一步贯彻落实新形势下国家均衡协调的区域发展战略，促进不同地区之间的共同发展和共同富裕，助推上海“四个中心”建设和服务长三角、服务全国的大局，都有着重大的现实意义和深远的历史意义。同时也可为其他省市政府间合作协议的签订和推进提供一些有益的借鉴。
一、政府间合作协议的特点与定位
(一)特点
政府协议，又称为行政契约，是不同行政区划的同级或不同级、同部门或不同部门的行政主体即政府与政府之间因合作的需要，并基于意思表示一致而签订的经济、法律合作或服务协议，但不同于行政法意义上的行政合同[1]。政府协议是政府行为，双方或多方当事人均为平等的行政主体，所以任何一方都不具有行政优益性。当然，这里的“平等”是政府级别上的平等，不是民法意义上的主体的人格或意志上的平等。
区域发展的相互依赖理论表明，国家与国家之间、地区与地区之间的经济社会发展不是孤立的，而是彼此依存、相互联系的，因此各国各地区之间应该积极开展经济合作，以谋求共同发展和互利共赢[2]。为了建立长期稳定的友好合作关系，一些地方政府之间本着“优势互补、互惠互利、合作双赢、共同发展”的原则，签署政府间合作协议。
从法律上讲，政府协议作为一种协议具有一定的强制性，但这种强制性并非国家强制力，也不是国家强制力引起的。在已经制定行政程序法的大陆法系国家，都已明确具体规定。如何强化和完善行政契约制度，在我国目前并无相应的法律依据，只能就现实问题和理论原理加以讨论[3]。因为政府协议的任何一方都没有根据政府协议获得司法保护的权利，这就给政府协议的执行和监督带来了难度。
(二)功能与定位
国外学者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析了英国地方跨域合作]进的原因，指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素；欲促使跨域间问题能获致圆满解决，可以采用契约(contract)、伙伴关系(partnership)及网络(network)三种形态[4]。我国地方政府间合作最常见的形态即为行政契约，即政府间的行政协议。政府协议这种方式可以运用于各个合作领域，包括基础设施、能源、交通、产业与投资、商务与贸易、旅游、劳务、科教文化、信息化建设以及环境保护和卫生防疫等。因此，在区域合作迅速发展的今天，这一形式已成为区域合作的一种主要方式。因为这种方式既能完整表达双方或多方主体的意志，又有一定的约束力，又没有改变现有的法律制度、法律框架和行政区划等。事实上，政府协议是以服务与合作为目的而发展起来的一种新型行政行为模式。
目前，我国地方政府间的合作可以分为三个层次：一是组建城市政府联合体，即城市政府在经济、行政、文化方面的合作。二是经济区内各地方政府间的联合。如长江三角洲地区政府之间开展的一体化合作实践，并采取了多种合作方式对不同的跨地区事务处理进行了有益的尝试。三是跨经济区的地方政府合作。各地方政府之间的合作不再囿于经济区域内，而是扩展到经济区外，形成跨区域合作，加强了合作的广度和力度。这些不同层次的合作，使地方政府打破了原有行政区域的限制，更有利于形成统一的合作竞争局面。
就我国现行的法规和制度安排上看，政府间合作协议或行政契约是最高级别的跨区域合作的制度安排。由于资源禀赋和社会经济基础等方面的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。因此，政府合作协议值得肯定，应积极推广和利用。
二、上海与其他省区签订政府合作协议的现状与问题
(一)现状
近年来，上海在继续积极开展长三角经济区合作的同时，也开始加强了与其他跨经济区的政府合作，已先后与黑龙江、山西、安徽、内蒙古、吉林、广西等多个兄弟省区签订了政府合作协议，并积极予以推进和落实。这些合作协议均从双方合作目的、具体领域、合作制度等方面作出了较为详细的规定。在政府合作协议的指导下，上海与这些省区积极加强沟通和交流，在多个领域展开合作，有力地促进了上海与这些兄弟省区的互利共赢。政府合作协议作为促进上海自身发展和推动上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要途径和抓手，成效显著。
(二)问题
通过分析上海与6省区的政府合作协议，发现存在的主要问题有：
1.涵盖面窄
目前与上海签订政府合作协议的6个兄弟省区中，中部、西部和东北的省区各为2个，合计仅占全国除上海以外30个(不包括港澳台)兄弟省市区的20%，尚有4/5的兄弟省市区未与上海签订政府合作协议。这6个兄弟省区均为能源或资源丰富的欠发达省区，在资源禀赋、产业发展、区位市场等方面均与上海具有较强的互补性，能为上海市提供重要的物质基础和能源资源保障，战略意义显见。近年来，这些省区努力调整产业结构，除了与能源、资源相关的产业以外，还在金融、服务、人力资源等其他产业和领域积极谋求与上海开展合作，形势喜人，效果明显。但除此6个省区外，还有更多的资源能源丰富的中西部省区需要上海与之开展稳定持久的政府合作，同时亦有诸多沿海发达省市区需要上海与之建立牢固的府际合作关系，在诸多社会经济发展中的共同领域和共性问题上开展交流、合作与互鉴。因此，上海应当尽快扩大政府合作协议的省区范围。这不仅事关上海自身可持续发展的战略诉求，更是上海服务西部大开发、服务中部崛起和东北振兴、服务全国的战略任务。
2.制度化程度低
目前上海与6省区府际合作没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟、制度化的机制与组织，制度化程度相对较低。由于具体的合作涉及政府多个部门，制度化低也使一些具体职能部门协助政府提供直接服务的功能不强，影响合作的开展。
3.协议内容比较抽象
从现有的政府合作协议中的各种宣言、协议和意见书备忘录等形式来看，所缔结的政府协议内容大多比较原则和抽象，很多协议的内容仍停留在意愿或认识层面，缺乏具体的目标和措施，还未将协议内容真正转化为具体可操作的合作项目，各方事后应采取的具体措施不多且不尽相同，因而政府协议的履行就很难得到保证。尽管协议内容有一些原则性和协作性的规定，也有目标性的规定，但如果具体的措施和方法缺失，就难以得到很好的实施。因为这种行为是跨行政区划的，既没有授权机关的约束，又没有程序性的规定，若再没有具体落实措施，就可能导致为了签订协议而签订协议，规定得不到实施，理想也就成了空想。
此外，在合作内容上，目前的政府协议大都倾向于对短期政绩的追求，缺乏对区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建，更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作。
4.缺少责任追究机制
从理论上说，行政机关间签订的政府协议，其有限的强制性来源于相互间的信任、内部压力机制和评价机制，以及出于名誉维护的需要而产生的自我约束力。这使得政府协议普遍缺乏有效的监督和约束机制。政府合作协议缺少监督，容易诱发地方政府的机会主义倾向，增加地方政府间的合作成本。对政府合作协调执行情况缺乏硬性监督和法律约束，以及契约精神在政府层面的缺失，致使政府间合作往往流于形式，效果不甚显著。
三、推进和落实上海与其他省区政府间合作协议的建议
(一)进一步健全制度环境
作为一种行政行为模式，政府协议与一般意义上的合同是有区别的。政府协议本身的约束力并不来自于法律的强制力，其主体的平等法律地位决定了在政府协议中，协议各方只能自觉遵守协议，而对于不遵守协议的主体的惩罚，只能限于合作体内部的取消资格等类似措施。如何强化和完善行政契约制度，目前在我国并无相应的法律依据。因此，有必要完善相应的法律制度，努力改善地方政府间合作的法治环境，对地方政府之间的合作关系进行法律上的规范和保护，严格维护合作方的利益。制定政府间关系法不失为一个解决办法，它可以为政府间的合作提供一个科学有效的框架。政府间关系法必须为区域内地方政府间的合作提供一个科学有效的框架，这有助于地方政府之间在发生冲突时有可供依据的矛盾化解机制，也为打破地方分割、建立全国统一大市场，实现各地方主体之间的公平竞争提供法律依据[5]。
(二)扩大合作范围，强化合作重点
过去的很长一段时间，上海利用自身优势与一些欠发达地区的兄弟省市进行合作，是一种单向扶贫式的合作。今后上海应进一步扩大合作范围，不仅要利用自身优势帮助欠发达省市的发展，也要明确自身的发展劣势，实施互补型合作策略，与更多的具有丰富资源能源优势的中西部省区开展合作，优势互补，双向共赢。
在合作内容上，目前上海与其他省区政府协议中的合作内容非常广，基本涉及粮食、能源、产业、科技、教育、金融、人才等多个方面，但合作重点不突出，需要根据双方的比较优势和竞争优势，进一步加强专门领域和重点领域的合作，避免面面俱到、遍地开花，影响合作绩效的深入。
因此，建议上海市、区各政府职能部门开展和实施资源盘点。资源依赖理论认为，社会组织间会依据各自的资源优势或劣势，进行各类资源的动态交易。这些资源包括土地(自然和人为的物质资源)、人力(政府和非政府部门的人力数量及素质)、职权以及社会资本等。通过进行各类资源盘点，上海市、区二级政府首先应该分析和了解自身的资源家底以及各类资源的优劣势，作为与其他省区政府发展合作关系的客观参考依据；其次应依据资源盘点的结果，进一步扩大省区合作范围，在能源、粮食、矿产、产业、金融、旅游、人力等多个方面与更多省区开展合作；第三还应选择若干重点，确定时间节点，定期专项推进和落实。
(三)制定合作细则，理顺双方职能对接关系
针对当前政府协议的合作内容都比较抽象、操作性不强的情况，上海应在现有合作协议框架的指导下，进一步制定合作细则，对如何开展和落实双方商定的具体合作领域与合作内容，进行比较详细的计划和安排，作为对现有政府合作协议的必要补充。
在制定细则、落实具体合作项目时，要理顺双方的职能对接关系，完善合作的组织机构，以保证合作中沟通的顺畅与具体工作的无缝对接。因为府际合作所涉及的合作范围比较广，涉及的职能部门多，既有沟通协调部门，又有具体操作和落实部门，若双方对应的职能部门的职能不对口，将使双方的沟通存在障碍，影响具体合作项目的推进。如上海市科委明确推进落实合作协议的责任处室和办公室，在与黑龙江对接时明确对接方为黑龙江省科技厅对外合作处，不失为一种好的做法。
(四)完善协调和约束机制
省级政府间关系必须构建长效机制，包括：激励约束、协商沟通、利益协调、规划仲裁、社会支持机制[6]。因此，要保证政府合作协议的落实，必须要加强努力构建以上各项机制，重点是协调和约束机制的建设。应建立和完善政府间的信息交流机制，促进跨区域政府之间，政府与企业、社会团体、非政府组织之间的信息交流分享和交流沟通。在落实协议、合作运转阶段要经常性进行互动和沟通，善于发现合作中的现实问题，妥善协调利益关系，及时调整合作策略，以保证合作的顺利进行。如将双方的高层互访制度化，及时沟通和互动；充分发挥双方住对方政府办事处的桥梁、纽带、窗口作用等。
建立合作互动的监督与约束制度。确切合作主体间的权、责、利关系，并以有效的监督机制保证合作各方遵守契约和合作规则，是地方政府间合作的根本保障。要有正式的执行机构，在合作方发生经济纠纷时，必须有可以依据的法律、具有仲裁权的协调机构和组织。
(五)重视企业、非政府组织的参与，拓展合作形式
当前政府合作的形式主要是经济协调会、高层论坛、联席会议等，缺乏社会力量的广泛参与，合作形式上不够深入和多样化。政府间合作应充分调动政府、企业、社会各方的积极性，拓展有利于地方政府间合作的社会组织形式，把各种力量整合起来，才能达到互惠互利和共赢的局面。与此同时，积极关注跨地区的企业组织之间、非赢利机构之间的合作并为其合作创造必要的政策与法律条件，是地方政府的一项重要任务。
因此，应以政府合作协议为基准和平台，引导企业的积极参与，大力推动非政府组织的发展，培育包括地方政府、企业、非政府组织和公民等多元主体共同参与的合作混合体，形成多中心的合作模式。在政府合作组织形式的选择上，既可以选择项目合作形式，也可选择市场运作形式，还可选择非政府组织合作形式。在政府合作方式与手段的运用上，既可选择行政干预的方式与手段，也可选择完全市场化的方式与手段，还可以采取行政与市场相结合的方式与手段。对于政府合作体制的动力机制，既可依赖政府推动，也可依赖市场推动，还可依赖二者的共同推动，等等[7]。
各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变，反映了中国的改革、开放和发展。跨省区的政府之间的府际关系，应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则[8]。规范和落实府际之间的合作，政府间合作协议必不可少。今后，我国各地方政府之间应积极加强区域经济合作，不断完善政府间合作协议，创新相关制度环境，积极推进和保障落实协议各项内容，促进区域协调发展。
责任编辑：甲午