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会员注册郭泰鸿中共杭州市委政策研究室主任
我国各级政府设置一批以行业性质划分、直接管理企业的专业经济部门作为政府组成机构，也作为本行业国有企业、集体企业以至其他经济成份的企业的主管部门，已有几十年的历史。这种格局的形成，在政治上，是政府管理经济的主要手段，在体制上，是计划经济体制的重要组成部份，在经济上，是当年公有制经济一统天下的客观要求。这种格局，在五十年代医治战争创伤、完成社会主义改造、复苏经济、建立社会主义的工业化国家，起到了极大的作用，可以说功不可没。但是历史发展到了今天，在建立社会主义市场经济体制的要求下，在公有制为主体多种经济成份并存的所有制条件下，在共同富裕首先是一部份人先富起来的目标导向下，这种格局可以说是已完成了其历史使命，必须对其进行改造。
一、这种格局的弊端，一言以蔽之，可说是“该做的做不到，不该做的却有条件去做”，以至几次改革潮头到来时，都成为被冲击的首要目标。具体而言，其弊端在于：
1.权责不相称。经过几次的政府部门职能调整，尤其是两法两条例颁布并逐步落实以来，至少在合法范围内，专业经济管理部门的地位已发生了很大的变化：在政治上，归口于综合部门经委，有的已改局为工业公司，不再是政府的组成部门；在横向职能上，各政府综合部门加强调控，细化管理，集中了许多审批权、决定权、准许权，留给主管部门的权力已经不多，较为重要的权力只有企业领导干部任免权（还不包括县团级企业的正职）；在纵向职能上，被管企业已有了法定的企业自主权，法律留给主管部门的权力也并没有多少。因此，严格地说，现在政企不分的“婆婆”之权，绝大部份并不在企业的主管部门。而管理企业的不少责任却落在了主管部门。当然，由于两法两条例的实施，目前主管部门并不承担资产损益的直接经济责任。实际上，这是任何一个政府部门都难以承担的，国有制的体制决定了，这只能由所有者即国家来承担。但是，企业经营成果的优劣之责，尤其是劣果之责，主管部门却是无法推卸的：扭亏增盈，政府要找主管部门；工资发不出，工人要找主管部门；困难企业向外举债，银行要找主管部门，这种行政之责、道义之责、社会之责主管部门推得了么？主管部门有时“违法”干预企业自主权，亦是被逼无奈，责任使之然耳！当然，少数主管部门领导人利欲薰心，以权谋私不在此例。
2.作用难发挥。按照设立政府专业经济管理部门的原始本意及目前社会对主管部门的客观要求，主管部门的主要作用是管好企业使之完成国家给其下达的工作任务和确定的工作目标，而实际上这个作用根本无法发挥。笔者查过当前指导企业工作的主要法规《企业法》、《公司法》、《转机条例》、《监管条例》，《公司法》和《监管条例》根本没有主管部门的概念，《企业法》给主管部门确定了八项职责，《转机条例》给主管部门确定了十二项职责，合并相同的，主管部门共有十五项职责。其中：作为责任的五项（二项制止和责令纠正、一项提出合并企业、一项提出解散企业、一项负责安置职工），适用面已不广的两项（下达指令性计划、决定承包等经营责任制方式），审核批准的五项（成立企业、停产、兼并、人员出入境、抵押和转让重要设备），奖励二项（厂级、副厂级），任免一项。从立法角度来看，主管部门已是确定无疑的“看守内阁”，等待转制交权。所以，极难发挥一般人（包括一些上级领导人）心目中的作用。主管部门自己也确实难以做一些想做的事：如欲调整产业结构，并无折旧费和税后利润的支配权、银行贷款权，合并、兼并毕竟只能偶一为之；欲上新项目，只有被动申报权而无主动决策批准权；如欲扭亏增盈，亦无生产指挥、营销策略、产品开发、资金调度的事权。
3.改革难配套。一是相对于企业。企业改革发展到这一步，目标趋势已经非常明确：是资产的保值增殖，企业在这一点上迫切需要所有者职能的加强，而恰恰是这一点，主管部门做不到。主管部门是“悬空的企业董事会职能”，无法独立地行使所有者的权能。二是相对于综合部门。主管部门现有工作中，相当部份是为各综合部门工作的配套，职能重复，企业不堪重负。如果各综合部门的工作再延伸一些，完全可以撤掉主管部门的这些配套职能。
二、政府专业经济管理部门下步改革的方向，必须符合企业长远发展的要求，符合公有制企业的特点，那就是组建控股公司，真正地落实所有权职能
主管部门按政企分开、政资分开的原则，经过授权经营，转换体制成为授权资产（主要是国有资产，也可以有其他所有者授权经营的资产）的经营管理者，主要承担一个职能：保证所授权经营资产的保值增殖。（另外还可以有政府委托的行业管理职能，可委可不委，不在本文论述范围。下文称此转制后的主管部门为控股公司）。
主管部门转制成控股公司必须把握好以下几点：
(1)授权范围一般依现有隶属关系的企业委托，但应根据企业具体情况和总体范围的大小进行适当的调整，保证适合的经济规模。对范围过大的主管部门，也可拆成几个相互竞争的控股公司。
(2)彻底转变观念，摒弃“主管部门”行政管理的权力、责任与观念，学习掌握“资本经营管理”的方法，履行好自身的新职责，努力成为真正的市场竞争主体。
(3)授权以后的控股公司，对于授权企业，就是完完全全的国有资产所有者的代表，其他政府部门（包括国资局）都只能行使面对所有企业（或所有国有企业）的行政管理权而不能再以国有资产的代表相对于授权企业自居。从而彻底改变现在那种所有权分散、否决权扩散、决定权虚置的现象。
(4)对授权范围内的企业，根据条件尽快组建有限责任公司，建立规范的法人治理机构，对暂不具备条件的企业，也要比照国有独资企业董事会的办法，用文字的方式，以企业章程的形式，明确控股公司、授权企业各自的权力责任，决不允许随意干预企业自主权。
(5)政府要选择好控股公司的董事长、总经理，除单纯搞资本经营不搞生产经营的控股公司外，董事长、总经理不宜由一人兼任；控股公司要选择好授权企业的董事会成员和总经理，一般来说，授权企业的大多数董事会成员不能由授权企业的经营管理人员担任，要充分体现资产所有者（委托代表）与经营者之间的责权关系，以确保决策权与经营权的分别落实。
这样建成的控股公司是一个投资中心，对授权企业主要行使三大职能：一是选择经营者（总经理），二是进行重大的决策，三是承担资产经营的损益后果。而授权企业则是一个利润中心，授权企业的内部组织则是一个生产中心和成本中心。
这样建成的控股公司，其特点有四：
1)非全行业。授权范围与原行业管理范围及今后可能承担的行业管理职能的范围不尽相一致，授权范围由政府的授权文件单独明确；
2)非政府性质。除过渡时期可给予一定的特殊政策外，控股公司是“四自”的法人经济实体；
3)非一般企业。与一般企业的不同点均由法律明确，如资产构成、纳税基数等，除法律规定外，不享有任何特权；
4)非一体化。授权范围内的法人企业仍有自主权，不能实施授权范围内企业的简单一体化，控股公司与下“属”企业的权力关系连接点只有一个——授权企业的董事会。在有两个以上股东组成的有限责任公司的董事会中，控股公司只是一名普通的依股权比例承担责任行使权力的股东，并不拥有较其他股东为特殊的地位和权力。
三、政府专业经济管理部门转制成为控股公司的改革，有利有弊，但目前来看，至少在理论分析上尚未发现致命之弊，各种可能出现的弊端均有有效措施予以克制。这一改革的有利条件在于：
(1)主管部门熟悉行业的情况，包括：现状、趋势、规划、法律、政策、资源、市场、科技前景等；
(2)主管部门熟悉政府及企业，包括：人员、规则、程序等；
(3)能较好地解决当前企业一方面自主权不够，另一方面又缺乏对权力的监督的矛盾：通过减少乃至消除行政干预扩大企业自主权，通过董事会约束扩大对经营者的监督（尤其是投资方面的监督），确保所有者责任的到位；
(4)通过对税后利润的支配，有利于逐步形成合理资本配置的机制和优化经营决策的机制；
(5)相对熟悉资本运作。主管部门的人员对投资的可行性研究接触较多，有一定基础，易于进入角色。
(6)所有权与经营权分开之后的控股公司，因资产保值增殖的内在要求，易于产生多元化出资合股经营的内在要求，有利于加快企业股份制改造的步伐。
(7)责任明确，权力集中，存量资产结构调整的可能性大大地增加了，有利于加快企业合并、兼并的步伐，从而实行存量资产的重组。
这一改革的不利条件在于：
(1)主管部门现有的观念、思路、方法、机构设置较为传统，不适合市场经济，是一个小而全的政府。要甩掉一些不该管的事，如行政管理职能和社会职能这类所有者职能之外的职能，这种“甩事”既有内部调整的难度，又有外部反对的阻力；
(2)在与授权企业的权力划分上，从“主管部门”划下去的权力不多，而作为“董事会”收上来的权力却不少，会导致企业的不满，现在有些同志反对这一改革，这是一个重要因素。再如果具体工作时操作方法不当，更会造成一定的损失。但是这一点要解决的正是国有企业体制上的致命点：自主经营权不大，但缺乏有效监督，必须通过改革加以消除。因此，不管有人怎样反对，在未来企业的改革上，一定要同时加大企业总经理的经营管理权和对总经理的监督制约权，而无论怎样有人以种种理由反对这种监督制约甚至反对这种改革。
四、关于几个问题的思考
1.会不会影响一些大型国有企业成为资本经营、生产经营双栖的国有资产经营公司？
不会。条件成熟的生产企业，完全可以经政府批准，自己组建资产经营公司，并与原主管部门彻底脱钩，变父子关系为兄弟关系。但是，国有资产管理新体系的建立仅靠这一种转制方法不行，因为能够组建资产经营公司的大型企业毕竟不多，且它们又搞资产经营又搞生产经营，也不可能来带领一批授权企业，因此，必定会有大批国有企业游离于资产经营公司之外，达不到国家提出的国有资产管理体系三个层次的架构，也形不成所有者职能的到位。在国资管理体系第二层次的建立上，大型企业转制和专业经济管理部门转制应是二条并存渠道、二种主方式。
2.会不会造成控股公司的“婆婆加老板”的身份，管死授权企业？
不会。因为第一，控股公司有资产保值增值的责任，而且是最主要的责任，在采取任何行动之前，它首先要考虑是否有利于资产的保值增值，如果任性胡搞，导致授权企业资产的流失，控股公司领导人就将失去自己的职位；第二，权力明确，层次清晰，且与国际惯例接轨。一些国外的财团管理企业的先进方法可以直接拿来套用，且一个授权公司一个章程的做法在体制上大大增强了决策权准而不滥、经营权活而不乱的操作性；第三，把授权企业组建成多元出资的有限责任公司之后，控股公司地位等同于一般股东，在权力行使上同样要受到其他股东、董事、监事的制约。
3.在政府专业经济管理部门的转制方向上，集团公司是不是比控股公司更好？
不一定。集团公司也是某些专业经济管理部门转制的方向，但不是唯一的方向。对于集团公司和控股公司这两个转制方向，笔者在1992年就曾有专文论述其异同，并认为转为控股公司的可能性更大。现从实际操作角度出发，要而言之，有以下几点可作为区分的主要因素：一是主管部门系统内是否有一定硕大无朋、地位无可争议的老大企业？若有，宜集团公司，若无，宜控股公司；二是系统内主要企业之间是否有生产或经营上的内在联系（此厂所销为彼厂所求）？若有，宜集团公司，若无，宜控股公司；三是系统内有没有一个具大市场的主导产品，可供系统内企业围绕它调整结构？若有，宜集团公司，若无，宜控股公司。从以上分析可以看出，大部分主管部门在转制时，转向集团公司较难具备必备的条件，而转向控股公司则条件较为成熟。
4.本文所述控股公司，其名称只是沿用当前的实践。严格地说，并不妥当。所谓控股，是参股的一种，又分为相对控股（股权不到50%，但是最大的股东）和绝对控股（股权超过50%），所谓某企业的控股公司，即指该企业的最大股东。世界上没有一定只控股不参股（指未达控股程度的参股）的公司，至少在法律上和成立公司的立意上。所以，现在的控股公司确切的名称，应该是投资公司或资本（产）经营公司。
本文的分析，立足点是大中城市的市政府专业经济管理部门，对省一级和县一级，因具体情况各异，当另有别议，不可一概而论。
责任编辑：甲午