用好财政资金 促进学前教育按需发展

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是学校教育和终身教育的起始和奠基阶段。作为一种选择性教育，学前教育兼有教育事业和社会福利事业属性，且儿童在这个年龄段无论是以机构集中为主还是以相对在家为主各有利弊。因此，政府管理的重点应放在提供补贴、妥善处理家长和教育机构之间的关系上。
    我国学前教育面临的问题与挑战
    从当前的情况来看，我国的学前教育发展严重滞后于社会需要，大城市中的“入园难、入园贵”等问题已经形成民怨，普遍表现出以下三方面问题：
    ——普及率低，公办园和民办园发展不平衡
    中央教育科学研究所2010年发布的《中国学前教育发展战略研究》显示：根据国家“十五”和“十一五”规划，全国学前一年入园率为80%，中西部贫困地区和农村地区学前一年的入园率为60%～80%；全国学前三年入园率大约为55%，中西部贫困地区和农村地区则大约为35%～55%。换言之，2010年仍有大约20%～40%的幼儿不能接受学前一年教育，45%～65%的幼儿不能接受学前三年教育。
    总体而言，我国的公办园和民办园发展也很不平衡，民办园发展迅速，公办园却逐年减少。与此同时，民办园在园幼儿数量也呈增长趋势，但由于其规模都相对较小，公办园仍是吸纳幼儿的主体。
    ——农村资源严重不足，城乡条件差距大
    据世界银行2011年报告，过去20年间，我国农村幼儿园数量减少了一半，从1986年的13万所下降到2006年的6.47万所，而同一时期城市幼儿园数量则从2.45万所增加至3.18万所，乡镇幼儿园数量从1.19万所增加到3.39万所。
    幼儿与教师比率是衡量学前教育服务质量的指标。从教育部发布的2008年数据来看，全国平均值为17∶1，城市为9.5∶1，县城为19∶1，农村高达34∶1。各省（自治区）之间这一比例的差异也很大，特别是农村地区。农村和城市之间的质量差异也反映在师资上。“十一五”期间，全国幼儿教师中一半以上没有职称。其中，城市为51.85%，乡镇为54.8%，农村为69.88%。我国具有专门教师资格的公办幼儿园教师比例，城市仅为48%，乡镇和农村分别下降到34%和18%。从公办幼儿园和学前班中代课教师的百分比来看，全国平均为6.5%，农村为13%，乡镇为7%，城市为3%。
    ——办园不规范，收费差异大、小学化倾向等问题严重
    无论是公办园还是民办园，费用主要建立在成本回收基础上。民办园收费缺乏标准，且注册和未注册的都不同程度地以营利为目的，造成恶性价格竞争，导致收费差异巨大，向高端和低端两个方向发展；与同质量的民办园比较，公办园收费标准相对较低，但普遍变相收取各种不合理费用作为经费补充。
    民办园甚至一些公办园，出于生存、发展的需要，或片面迎合家长望子成龙心理，不顾幼儿年龄实际、身心实际、接受能力实际开设学科课程、拔高学习目标，以提高其吸引力和竞争力；或以追求利益最大化为目标，在政府缺乏评估和监管的情况下，通过举办各种兴趣特长班、兜售大量知识性技能性幼儿教材等方式来满足其牟利要求。
    部分国家学前教育发展的主要经验
    总体而言，越来越多的国家将学前教育作为国家的福利事业，并予以国家法律法规的保障；各国学前教育的办学体制与机构类型越来越呈现出多元化特征；政府财政投入越来越成为学前教育经费的重要来源。此外，部分国家还通过立法保证幼儿园教师编制、将其纳入公务员系列使其拥有公务员或公务雇员身份等方式，保证教职人员队伍的稳定和质量提高。
    我国现有政策及国内探索实践分析
    鉴于学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义，针对当前面临的问题与挑战，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（之后又出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》）对学前教育发展提出了相应措施。据此，各地进行了大量探索实践，并取得了不同程度的成果。
    ——补助学前教育的主要做法
    1.以幼儿园收取的保教费作为调控项目。成都、南京均以幼儿园收取的保教费作为政策调控的项目，二者的区别在于，成都采取的是“限价＋补助”，而南京采取的是“扣减”的方式。
    2.以符合条件的幼儿园作为服务提供者。成都、南京均对提供服务的幼儿园进行某种条件的限定。二者的区别在于，成都强调“保基本”，而南京则侧重“创优质”。
    ——政策初步影响及绩效分析
    1.多途径扩大学前教育资源。成都通过小区配套园、农村标准化中心幼儿园以及布局调整的富余教育资源办园、优质公办园办分园、街道办园、农村集体办园等多种途径扩大公益性幼儿园的规模和数量，以满足适龄幼儿就近入园的需求。而南京实行普惠性的“幼儿助学券”，通过政策设计有效发挥市场作用，大力扶持民办园，调动社会力量参与兴办幼儿园的积极性，从而扩大学前教育资源，通过市场的办法来整体推动学前教育资源的增量增值。
    2.减轻家庭和幼儿园费用压力。成都对公益性幼儿园限价收费，是在市场化经营体制下“补低端”、解决“公共服务”和“市场化”这对矛盾、满足幼儿基本入园需求的体现，从实际效果来看，实现了家长、幼儿园的“双赢”。而南京发放“幼儿助学券”，首先起到的是惠民作用，在一定程度上降低入园成本，直接缓解了优质民办园的收费压力，而对相对薄弱的民办园则形成一种“倒逼”压力。
    3.促使各类幼儿园按照政府要求改进条件和规范发展。虽然以前教育行政部门对幼儿园（尤其是民办园）的资质、管理和质量等都有所要求，但是缺乏一种有效的手段来有效规范和管理民办园发展。成都、南京补助学前教育的做法为政府加强对各类幼儿园的规范管理提供了有效平台。如，成都除了给予公益性幼儿园诸多优惠政策外，也提出了相关约束要求；而南京对不能达标的幼儿园采取限制和取消兑现资质等措施，不断促使民办园按照政府要求优化办园条件、完善园务管理、提高保教质量。
    促进学前教育按需发展的基本思路
    学前教育不是政府法定义务，较为普遍地存在个性化需求，政府投入应侧重于促进其按需发展，而非主要扶持公办园、建设过多的公办园。财政资金的使用必须有普惠的制度基础，在体制改革没有到位的情况下，增加的投入可能会使现有的不均等扭曲得更加厉害：既没有渠道投入基本公共服务，也没有能力去监管办园主体。而且，过于强调政府投入用于扶持公办园，往往只能强化公办园的既有优势，进一步加大公办园与民办园之间的不平衡。因此，在确定和选择学前教育发展思路时，应充分借鉴国际和国内经验，通过相关政策设计使政府投入切实转化为公众福利，以项目带动工作和制度建设（如，制定服务、质量、价格标准及规范），用试点示范引导财政资金的使用，从而促进学前教育按需发展。
    ——通过相关政策设计使政府投入切实转化为公众福利
    从国际上看，大多数国家均将学前教育作为国家的公共事业或准公共事业，学前教育的财政投入持续增长，政府以财政拨款为杠杆，实现学前教育的公益性，促进学前教育公平和质量提高。关于政府投入的方式，广泛争论的焦点在于是补供方（建公办园）还是补需方（幼儿），很明显，成都、南京采取的是后者。实际上，这种争论并未切中要害，政府投入的意义在于通过相关政策设计真正转化为公众实实在在的福利（核心在定价机制上）。成都对公益性幼儿园先限价、再补助，切实减轻了家长选择安全、放心幼儿园的经济负担；而南京发放“幼儿助学券”扣减保教费，在一定程度上也减轻了家长选择优质幼儿园的费用压力。二者方式虽有不同，但都起到了惠民效果。
    当然，从补供方角度支持幼儿园和教学点的基本建设也必须强调惠民效果。例如，在社会资本不愿意投资的农村和偏远地区，即便是政府投入也应采取更符合当地实际的学前教育供给模式，加大对服务对象提供补贴，重点为贫困农村地区幼儿提供财政补贴，并逐步扩展到所有农村地区及城市地区的进城务工人员随迁子女，从而将政府投入切实转化成公众福利。
    ——发挥政府主导作用并不意味着政府直接提供公共服务，应给民办机构、多样化需求留出空间
    鉴于我国学前教育发展现状，并与世界各主要国家的学前教育相比较，可以发现，我国的学前教育只能说是水平很低的准公益性公共事业，这意味着政府和市场共同提供学前教育，因而呈现出办学主体多元化、机构设置形式灵活多样的特点。无论是成都的公益性幼儿园，还是南京的省标幼儿园，都没有将产权（所有权）性质作为限定的条件，即既可以是公办的，也可以是民办的，只要符合条件都可以纳入，都可以作为政府购买服务的对象。
    发挥政府主导作用，并不意味着全部由政府创办幼儿园来直接提供学前教育服务，而是应强调政府对各类幼儿园行为、质量的规范与管理。成都、南京在给予这些幼儿园优惠政策的同时，对不符合要求的则采取限制、取消资格等配套措施，对不接受政府限价的不予以财政补贴，这都为规范和管理提供了有效抓手。加之补助对象是幼儿，客观上形成了公众可根据政府公布的名单“用脚投票”、自由选择幼儿园，这对幼儿园改进条件和管理、提高保教质量等也能起到推动作用。
    此外，在学前教育领域，发挥政府的主导作用固然十分必要，但非营利和私人部门的参与对于扩大学前教育资源、增加服务供给也具有重要意义，可以在一定程度上产生竞争，为多样化需求提供更多选择。因此，应允许社会资金创办高端的民办园，事实上社会上也存在这样的需求。但前提必须是，政府已经做到了学前教育的“保基本”，已经尽到应有责任，并发挥了公共资源（财政投入）的效用。
    ——打造示范机构，引导制定服务、质量、价格标准及规范
    鉴于目前学前教育办学主体多元化格局已经基本形成，国家财政也有配套资金安排，当务之急应是解决标准及规范不足的问题。公办园本应成为这种标准及规范的制定者，但在市场化过程中，由于缺乏科学合理的标准且没有评估与监督体系，实际收费比较混乱，变相收取各种不合理费用等不规范行为也普遍存在。因此，无论是成都的公益性幼儿园还是南京的省标幼儿园，其更为深远的意义可能并不在于提供所有学前教育服务或服务内容的全覆盖，而应侧重于为整个学前教育提供某种标杆，既包括政府购买服务的标准、人员职业规范的标准，也包括服务人员权益的保障及人才队伍的培养、输送等。通过示范和信号作用，引导政府、社会及市场调动各方资源，共同推进学前教育服务的提供。同时，这些示范机构除了可能“倒逼”公办园找回定位、重新成为“标杆”外，还应为家庭照顾人员等非正规服务人员提供幼儿保教基本技能培训，充分发挥教育和培训的功能。至于公办园和民办园究竟谁占主体，或许并不是关键所在。
    （作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）