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会员注册二是对市场供给和稳定具有重要影响的农产品，如玉米、猪肉产品，这是实现保供给目标的重要内容。目前我国大多数居民对食品价格仍然十分敏感，人们的承受能力特别是中低收入者的承受能力比较脆弱，直接关系到稳定市场预期、确保宏观经济健康稳定运行。建立玉米、肉类等农产品的补贴机制，确保市场供应和稳定，对宏观经济具有重要影响。
三是部分进口敏感性农产品。如目前我国大豆进口量达到国内产量的3倍，油菜籽、棉花的进口量分别占到国内产量近1／4，对国内生产影响明显，直接影响农民增收和市场稳定。因此，建议近期优先重点补贴支持水稻、小麦等粮食品种；中长期逐步拓展到玉米、生猪、肉牛、奶牛、油菜、大豆、棉花等农产品（图2）。
（二）重点补贴地区
补贴政策必须有明确的地域指向，重点支持资源条件好、生产规模大、区位优势明显的农产品主产区。一方面，增强政策的指向性和有效性，发挥政策的导向作用，调动主产区重农抓粮的积极性，鼓励资源条件好的农区加快现代农业建设，夯实国家粮食安全的基础。另一方面，可以减少因范围大引起执行、监管难度加大等问题，降低政策执行成本，提高政策效能。
重点补贴区域，如表2所示分别为：13个粮食主产省（稻谷、小麦、玉米3种粮食的产量分别占全国的72.2%、83.1%和77%）；大豆优势产区东北地区（产量占全国产量的55.4%，其中仅黑龙江省占全国产量的39.5%）；棉花主产区（产量排在前五位的省份占全国产量的79.2%，其中新疆占39.6%）；油菜籽主产区（产量在100万吨以上的长江中下游地区5个省，占全国产量的63.7%）；猪肉主产区（猪肉产量保持在200万吨以上的13个省，占全国产量的76.1%，其中300万吨以上的4个省，占32.7%）。
（三）补贴关键环节
要针对提高农产品单产、品质和产能，调动农民和地方积极性，稳定市场、提高竞争力，促进增收等关键环节，采取指向明确、针对性强的价格支持、挂钩补贴等措施，减少中间环节的漏损，提高政策实施效率。如进一步完善良种推广补贴、农资综合补贴等。
四、农业补贴的政策选择与制度框架
（一）应采取怎样的农业补贴方式？
综合发达国家多年的政策实践，用于农业补贴的政策工具可归纳为两种类型，即：一是对农业生产者和农产品的支持措施，包括：（1）价格支持措施，即通过价格政策、市场干预措施等向农民和农产品提供补贴支持，补贴成本由政府财政和农产品消费者共同负担；（2）直接补贴措施，即按照一定标准和条件直接给予农民的补贴，补贴支出由政府财政负担。其中，直接补贴可分为与当期农产品产量、价格、种植面积、动物数量、投人品使用、农户经营收入等挂钩的直接补贴，以及与上述不挂钩的直接补贴。二是政府对农业的一般服务支持措施，即通过政府公共财政对整个农业部门的补贴支持，包括科研推广、农业基础设施建设和资源环境保护等支持计划。
其中，价格支持措施，对促进农业生产、调动农民积极性作用最直接，影响最显著。而挂钩的直接补贴措施，有的对促进农业生产作用明显，有的则对农业生产基本没有激励作用，但对增加农民收入具有积极作用。
因此，若以“保供给”为补贴目标，按政策影响效果排序，可选择的政策工具依次为：价格支持，挂钩的直接补贴。若以“促增收”为重点目标，则应选择脱钩的直接补贴，挂钩的直接补贴与价格支持措施（如图3所示）
现阶段农业补贴“保供给、促增收”二位一体的政策目标，要求选择政策工具时，既要注重产出效应，也要统筹考虑收入转移效率。因此，必须综合选择和实施价格支持与直接补贴等政策措施。
（二）农业补贴政策工具及其选择
1.价格支持措施的适用性
从理论上看，价格支持措施主要适用于供求缺乏价格弹性的农产品，是现阶段农业补贴的首选政策工具。如稻谷、小麦等主要农产品生产，供求价格弹性较低，具备实施价格支持的基础条件。特别是目前稻谷供求矛盾凸显，若要进一步调动稻农生产积极性、保持水稻生产稳定发展，价格措施理应发挥更加重要的作用。
从国外经验看，尽管各国农业资源条件差异较大、政策目标也不尽一致，但价格支持多年来始终是发达国家农业补贴的基础性措施。其中，最低保护价是各国使用比较普遍的价格支持措施。据OECD估计，OECD国家1986-1988年价格支持占农业补贴的比重达77.1%，尽管近年来各国减少了价格支持，但2007-2009年仍然达47%（OECD，2009）。国际经验表明，价格支持政策指向明确，操作简单，作用直接、见效较快，对那些补贴能力不强、保障农产品供给压力较大的国家，是首选措施。其缺点是扭曲市场信号，若长期实施，将导致农产品结构性过剩，使政府财政负担沉重（程国强，2009）。
第一，美国。1933年建立农产品销售贷款支持制度，将信贷支持与价格支持有机结合，虽然70多年来对操作方式进行多次调整，目前仍是美国农业补贴政策的基石。对中国而言，由于拥有数以亿计的农户，政策的执行、管理与监督成本与美国差异巨大，因此须探讨适合中国国情的价格支持方式。
第二，欧盟。采用目标价格、门槛价格与干预价格“三位一体”的价格支持机制。该政策实施的关键，在于必须具有有效的进口保护机制和巨大的财政补贴能力。中国不具备采取类似政策的基本条件。一是，包括粮食等在内的农产品市场是一个开放性市场，难以将国内市场与国际市场有效隔离，无法实行进口保护；二是，中国农产品具有供需紧平衡特征，大豆、棉花等农产品需要通过进口来满足国内市场需求，因此，农产品市场具有内在开放性特征；三是，目前中国的财政补贴能力还十分有限，无力承担巨额补贴资金需求。显然，欧盟的价格支持体系也不适应中国的具体实际。
第三，日本的最低保证价格、韩国的政府收购价格，与中国目前的最低收购价作用机理类似，不同之处在于操作方式的差别。值得借鉴的是日本的稳定价格带制度，将市场机制和宏观调控有机结合，在保护农民利益、稳定农产品价格的同时，充分利用市场价格的合理波动，抑制企业囤积居奇、投机炒作行为，适用于生产周期短、价格波动频繁的农产品。
2.可供选择的直接补贴措施
发达国家近年实行的直接补贴，大多以农产品价格、产量、种植面积（动物数量）、投入品、农户收入水平等为依据。如美国的“贷款差额补贴”、日本的“水稻生产收入稳定计划”、韩国“稻米差价补贴”等与产量和价格挂钩；美国的“反周期补贴”、日本的“稻米差价补贴”与现行市场价格挂钩，欧盟的“补偿性补贴”以作物种植面积、牲畜数量为依据。这些挂钩直接补贴能有效稳定农民收入，市场扭曲相对较小，逐步成为发达国家农业补贴的主要方式。相反，WTO倡导的与产量、面积或价格不挂钩的直接补贴措施却并不普遍，如只有美国采取“固定直接补贴”。
中国近几年农业补贴的政策实践也表明，若不能将农业补贴与种植面积、产量等有效挂钩，其生产效应的边际递减特征突出，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。这是目前中国农业补贴工具选择困难的根本原因。
综合而言，目前可供选择的直接补贴工具主要有：
第一，差价补贴。差价补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是发达国家由价格支持向直接补贴转型中普遍使用的政策措施。它能够有效地促进农业生产、提高农民收入，这与“保供给、促增收”的补贴政策目标高度一致，理应成为补贴制度框架的重要组成部分。
然而，与商品产量挂钩的差价补贴，要求准确掌握每个农户的农产品销售信息，要有健全的农业信息系统，或者由具有控制力的大型农业企业主导农产品流通。而中国农户众多、居住分散，各类农产品加工企业遍布各地，成千上万的粮食经纪人和购销企业活跃在田间地头，从农户手中直接收购，因此难以获得准确的粮食销售信息。在无法掌握农产品销售信息的情况下，该政策的可操作性明显不足。但是，在现有技术条件下，与实际种植面积挂钩的差价补贴，则具有一定可操作性。如山东省采用卫星遥感测量技术核查小麦实际种植面积，以县（市）为单位，对农户自报、村委会核定、汇总上报的小麦种植面积核查修正，用于作为粮食直补和农资综合补贴资金发放依据。
值得重视的是，其一，由于差价补贴与目标价格、市场价格相联系，如果目标价格与市场价格之间的差额过大，政府用于差价补贴的预算支出将大幅增长。若对差价补贴总量不加限制，一方面财政有可能不堪重负，另一方面可能会导致“黄箱”补贴突破8.5%的微量允许水平，导致WTO成员的挑战。其二，对于季节性、年际间价格波动剧烈的农产品（如猪肉等），原则上不适宜实施差价补贴。其三，对国内产需缺口大、对外开放度较高的大豆、油菜籽、棉花等资源型农产品，如果国内支持价格与进口价格“倒挂”，将导致进口产品大量涌入，抵消价格支持的作用。因此，此类农产品应选择与实际种植面积挂钩的差价补贴方式。
第二，投入品补贴。投入品补贴是各国广泛使用的一种挂钩补贴（OECD，2002）。其中对农业信贷利息、农用能源、种子、化肥、灌溉及农业保险等补贴最为常见，但补贴方式差异较大。如欧盟对种子补贴、美国对商品贷款利息补贴等均与商品产量挂钩，而中国的良种补贴、农资综合补贴却与种植面积挂钩。现阶段，中国农业物质技术装备还比较落后，农民文化素质较低，要素配置和投入结构不够合理，利用投入品补贴引导和优化要素投入，提高要素使用效率，既十分必要，也具有可操作性。
第三，面积补贴。即与种植面积挂钩的直接补贴。发达国家的一般经验是，如果以自耕农为主，面积补贴由农业经营者获得，能够产生增产增收的政策效应；如果以佃农为主，面积补贴将以土地租金的形式转移给土地所有者，对产出的激励效应亦随之减弱（OECD，2002）。目前中国仍以自耕农为主，但佃农的数量及经营规模快速扩张。今后若农产品价格较低，不能有效调动农民生产积极性，面积补贴有可能演变为纯粹的收入支持措施。因此，若将面积补贴和价格支持措施组合使用，则既能促进增产，又能使农户直接受益，有效实现保供给、促增收的政策目标。
（三）现阶段我国农业补贴基本框架的构建
基于上述分析，现阶段农业补贴制度的设计，应以保供给、促增收为目标，以支持粮食等主要农产品和重点区域为重点，以价格支持为基础，以直接补贴为主体，形成指向明确、重点突出，操作简便、受益直接的农业补贴政策框架体系（如表3所示）。主要包括：
1.价格支持措施
第一，对稻谷、小麦等品种，继续在主产区实施最低收购价政策。根据居民消费习惯、农业生产成本、供需结构、国内国际比价等新形势，应进一步提高小麦和稻谷，特别是优质稻谷的最低收购价格水平，有效保护和调动农民种粮积极性。当最低收购价格高出国际市场一定水平后，应考虑锁定最低收购价格水平，综合实行挂钩直接补贴等措施。
第二，探索建立玉米等重要农产品稳定价格带制度。所谓价格稳定带制度，是指以市场机制为基础，为防止农产品价格剧烈波动、稳定市场交易，由政府委托指定政策执行主体，按市场价格随行就市收购或销售农产品，调节农产品市场流通量，将价格稳定在某一合理的价格区间内，维护农产品市场稳定。可考虑用稳定价格带制度替代现有的临时收储措施，在东北主产区，针对玉米开展试点工作。待时机成熟后，推广至猪肉等重点农产品。
2.直接补贴措施
第一，对大豆、油菜籽等探索实施差价补贴政策。政策设计的关键是，要合理确定差价补贴总量，按实际种植面积核算补贴标准，直接补贴到农户。可考虑先对主产区油菜籽开展试点工作，若取得预期效果，再推广至大豆、棉花、食糖等农产品。
第二，加大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、畜牧养殖补贴、农机具购置补贴和农业保险保费补贴等支持力度。其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴作为综合性补贴，应着力发挥对种粮农民生产激励和收入转移的双重效应；畜牧业养殖补贴，应有效发挥稳定畜产品生产者收益、促进养殖业健康发展的政策效用；农机具购置补贴，应起到推进农业机械化、提高农业生产效率，提升现代农业发展水平的作用；农业保险保费补贴，为了引导和支持农户参与农业保险，分散农业生产的自然风险，减轻农民因自然灾害引起的经济损失、恢复灾后生产能力。
第三，建立专业农户直接补贴制度，重点培育高素质的农业经营主体；对专业农户及种粮大户用于农业基础设施建设和固定资产投资的信贷予以支持，给予投资补助和利息补贴，提高农业综合生产能力；对资源节约、环境友好型农业生产方式给予补贴支持，提高保障食品安全和农业可持续发展的能力。
3.一般服务支持
建立完善政府公共财政支持的农业一般服务支持体系，如科研推广、培训、粮食安全储备、基础设施建设和资源环境保护等支持计划（参见表3），本文不作具体讨论。
（作者单位：国务院发展研究中心）